Reflexos de uma infância difícil: o regime da execução coerciva do ato administrativo

Regressemos ao período das revoluções liberais – o período da infância difícil do nosso Direito Administrativo. A turbulência que grassava no rescaldo do derrube dos regimes absolutistas marcou fortemente a administração pública. Assim, o Direito Administrativo nasceu para refletir um modelo de administração agressiva que, em nome da defesa de valores como a propriedade privada, empunhava poderes exorbitantes para impor a sua atuação. Paradoxalmente, a defesa dos direitos individuais de cada particular era quebrada pela mesma administração que se propõe a empreendê-la. Em nome da ordem pública, a administração pública tudo podia, mesmo que a sua ação refletisse imagens do regime que os revolucionários tanto lutaram para derrubar.

Já no século XIX, escrevia MAURICE HAURIOU sobre alguns dos poderes exorbitantes que pautavam este modelo de administração pública, entre eles o privilégio de execução prévia. O privilégio de execução prévia consistia, então, no poder de execução coativa de todas as decisões administrativas, independentemente da vontade do sujeito sobre o qual recairia a execução coativa, a que a administração recorria sem que a lei lhe atribuísse expressamente essa faculdade e sem recorrer a qualquer tipo de agente contencioso que aferisse o exercício deste poder. Verdadeiramente, a administração pública gozava de um privilégio (à moda da monarquia absolutista) de autotutela executiva das suas decisões.

O Direito Administrativo foi crescendo e o tempo encarregou-se de o afastar dos momentos iniciais da sua infância traumática. A administração agressiva que caracterizava o Estado Liberal deu lugar a uma administração prestadora, estandarte do Estado Social. Esta transição rompeu com a tendência autoritária da administração agressiva – afinal de contas, não fazia sentido exercer o privilégio de autotutela executiva em relação a atos administrativos que atribuíam bens ou serviços a particulares. Todavia, apesar de um aligeiramento do exercício de poderes extravagantes por parte da administração pública, não se pode falar de que este trauma de infância – o do privilégio da autotutela executiva, como relembra VASCO PEREIRA DA SILVA – tenha sido inteiramente ultrapassado nesta fase. De facto, continua-se a verificar uma importante expressão desta faculdade naquela que é a atividade administrativa do século XX.

Então, o privilégio de execução prévia assumia nova roupagem e escondia-se na nova construção positivista, realçada por MAURICE HAURIOU e OTTO MAYER, associada ao direito administrativo – a centralidade do ato administrativo entre as várias formas de atuação da administração pública. Para OTTO MAYER, o ato administrativo é o ato que define o direito aplicável ao súbdito no caso concreto – o particular é visto como um objeto do poder. Além disso, o ato administrativo é também suscetível de execução coativa (suscetibilidade esta que MARCELO CAETANO, em Portugal, nomeou de execuídade do ato). Por sua vez, MAURICE HAURIOU sintetiza o entendimento doutrinário de então da figura do ato administrativo salientando precisamente os dois privilégios que lhe estavam associados: o privilégio de aplicação de lei e o privilégio exorbitante de execução do ato contra a vontade dos particulares. Em Portugal, MARCELO CAETANO refere-se ao ato administrativo como o ato definitivo e executório (definitivo, porque define o direito aplicável ao caso concreto, e executório, porque é suscetível de execução coativa contra a vontade dos particulares).

À medida que o Direito Administrativo vai envelhecendo, assistem-se a numerosas tentativas de eliminar todos os vestígios legados pelo modelo de administração agressiva.

Em 2011, DIOGO FREITAS DO AMARAL ainda se refere ao princípio da autotutela declarativa, a propósito do regime da execução coativa do ato administrativo – um vestígio do ato administrativo definitivo, já descrito. Acrescenta ainda, na sua análise ao regime outrora vigente do Código do Procedimento Administrativo, uma referência ao privilégio da execução prévia, cerca de duzentos anos depois da sua construção.

DIOGO FREITAS DO AMARAL considerou que o agora revogado art. 149º/2, CPA, consagrava uma solução intermédia entre uma conceção tradicional do privilégio da execução prévia (em que o ato administrativo podia ser sempre objeto de execução coerciva por via administrativa, salvas as exceções legais), encabeçada por MARCELO CAETANO e MARQUES GUEDES, e uma conceção a que se refere como ultramoderna, defendida por SÉRVULO CORREIA, MARIA DA GLÓRIA GARCIA e por VASCO PEREIRA DA SILVA (que preconizava que a execução coerciva por via administrativa só seria legítima em matéria de polícia administrativa e nas hipóteses em que a lei expressamente a autorizasse).

No volume II do seu Curso de Direito Administrativo, DIOGO FREITAS DO AMARAL contenta-se com a solução do referido art. 149º/2, CPA, que consagrava o seguinte: o cumprimento das obrigações e o respeito pelas limitações que derivam de um acto administrativo podem ser impostos coercivamente pela Administração sem recurso prévio aos tribunais, desde que a imposição seja feita pelas formas e nos termos previstos no presente Código ou admitidos por lei. Ou seja, à luz deste preceito, a administração poderia sempre executar coercivamente os seus atos executórios por via administrativa, estando apenas limitada pela forma e pelos termos previstos na lei. O autor refere mesmo que a norma seria essencial para a prossecução eficiente e rápida do interesse público, desimpedida da interferência de interesses privados, numa visão que, a mim, me parece desequilibrada, porque se é certo que a prossecução do interesse público deve ser eficiente e rápida, também é certo que essa prossecução eficiente e rápida não pode ser realizada à custa de atropelos de direitos dos particulares.

Nove anos depois, o art. 149º/2 do CPA viu cessada a sua vigência e vigora agora o art. 176º do novo Código do Procedimento Administrativo. Neste preceito, a tese que DIOGO FREITAS DO AMARAL entendia como ultramoderna em 2011 dá mais um passo na resolução de um dos traumas da infância difícil do Direito Administrativo. Hoje, a administração pública não pode sempre executar coercivamente os seus atos executórios por via administrativa. Pode, sim, executar coercivamente por via administrativa em matéria de polícia administrativa e nas hipóteses em que a lei expressamente a autorizar, como já defendia VASCO PEREIRA DA SILVA e como confirma agora a legislação vigente, ao declarar que a satisfação de obrigações e o respeito por limitações decorrentes de atos administrativos só podem ser impostos coercivamente pela Administração nos casos e segundo as formas e termos expressamente previstos na lei, ou em situações de urgente necessidade pública.

Inês Gonçalves Elias

(n.º 140 118 049)

Referências:

• A expressão trauma da infância difícil é creditada ao Prof. Dr.º VASCO PEREIRA DA SILVA.
• DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2011.
• MAURICE HAURIOU, «Précis de droit administratif et de droit public général», 4ª edição, L. Larose, Paris.
• OTTO MAYER, «Deutsches Verwaltungsrecht»
• Código do Procedimento Administrativo, 2011.
• Código do Procedimento Administrativo, 2015.