Princípios Gerais da Atividade Administração

Princípios Gerais da Atividade Administrativa

Vamos observar os Princípios Gerais da Atividade Administrativa de forma sumária, tendo em conta, que possivelmente, em quase todos, haverá muito mais por dizer.

Os princípios gerais da atividade administrativa são:

·       Princípio da prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses dos particulares (artigo 4º CPA e artigo 266 nº1 da CRP 1º Parte) – Observemos primeiro o que é o interesse público, e aí podemos definir este conceito como o interesse coletivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem comum. É o legislador que define o interesse público, que fixa que um particular tem um direito subjetivo em face da Administração. Existem leis que criam as próprias relações jurídicas administrativas. A prossecução pela Administração é obrigatória, visto ser ressa mesma atividade que justifica a autonomização da administração no quadro das funções do Estado e a razão de ser da existência de uma Administração em sentido orgânico. Esta obrigação a prosseguir o interesse público exige da Administração que adote em relação a cada caso concreto as melhores soluções possíveis, do ponto de vista administrativo: é o chamado dever de boa administração.

·       Princípio da Boa administração (artigo 5º CPA) – O CPA determina que a “Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade”. A Administração não pode fazer escolhas más, pouco eficientes, que tenham mais custos do que proveitos. A Administração não pode fazer uma gestão danosa do bem público. Deve agir com racionalidade perante os escassos recursos financeiros e humanos que tem à sua disposição. Maximizar os recursos que tem, retirando deles o melhor resultado possível. Passam a integrar este Princípio da Boa Administração os Princípios Constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização.

Para se medirem os proveitos na Administração, visto que não tem lucros, é necessário apurar se esta podia ter chegado ao mesmo resultado com menos dinheiro. A eficiência é sempre um cálculo de gestão racional dos recursos escassos.

O grande problema que a boa Administração causa é saber quem é que controla. E este problema prende-se com a separação de poderes. Porque uma coisa é a Administração a autocontrolar (ex.: inspeção geral das Finanças), coisa diferente é um juiz, que faz parte de outro “braço” do Estado, avaliar a boa administração, o mérito, a bondade, a oportunidade da atividade administrativa. 

Será que, no quadro da separação de poderes, é admissível que as escolhas da Administração sejam reapreciadas pelos tribunais?

Os limites deste controlo pelo tribunal das escolhas da Administração invocam duas perspetivas:

§  Perspetiva tradicional – a separação de poderes não admite a juridificação do critério da eficiência. Este é um critério de mérito. Pode ter controlos internos de respeito por esta, não podemos pôr os tribunais a apreciar o mérito da atuação administrativa. Não são sujeitas a apreciação dos tribunais, não são justificiáveis. São juízos que se prendem, a mais das vezes, com prospeções. Com a forma como a realidade se vai desenvolver no futuro.

§  Há quem considere que a eficiência é já um princípio jurídico e não um critério de mérito. Se o legislador o incluiu na lei, passou a ser um princípio jurídico.

·       Princípio da legalidade (artigo 3º CPA) – Este é um dos mais importantes princípios gerais de direito aplicáveis à Administração Pública, e que, aliás, se encontrava consagrado como princípio geral do Direito Administrativo antes mesmo que a Constituição atual o mencionasse explicitamente. Este é o Princípio onde se distingue a preferência de lei da reserva de lei, como duas modalidades diferentes deste mesmo princípio. Como este princípio, está a par e em contradição ao princípio da constitucionalidade. Há até quem diga que temos que ler a legalidade em termos amplos – bloco de legalidade – contemplando também, o respeito pela Constituição, pelo Direito da União Europeia e pelo Direito Internacional. A maior parte da doutrina administrativa entende tradicionalmente que o princípio da legalidade comporta três exceções: a teoria do Estado de necessidade; a teoria dos atos políticos; e o poder discricionário da Administração.

·      Princípio da justiça e da razoabilidade (artigo 8º CPA) -A Administração deve agir de forma justa e razoável. Parece que a justiça é algo mais do que o que já vimos. Os grandes critérios da justiça são a igualdade e a proporcionalidade. A justa medida. Dar a cada um aquilo que é seu. A desrazoabilidade já é uma das dimensões do princípio da proporcionalidade. O sentido útil deste preceito é uma rejeição à má visão positivista do Direito - não há só justiça na lei. Há outros valores do Direito que podem não estar esgotados pela lei. Quando a lei deixa margem de escolha à Administração ela deve agir de acordo com esses valores de justiça?

Pode, ainda, valer como valor que não esta já contemplado noutros princípios. A justiça seria a síntese dos vários princípios fundamentais do Direito.

Já quanto à razoabilidade, há quem diga que é apenas uma repetição do princípio da proporcionalidade, não lhe acrescentando nada de novo. Outros autores procuram dizer que se trata de um juízo de razoabilidade atendendo às circunstâncias quase únicas da pessoa afetada. Haveria uma distinção entre o juízo de proporcionalidade, pensado para categorias típicas e o juízo de razoabilidade que levaria em conta circunstâncias individuais de um determinado destinatário de uma medida administrativa. Há casos que apelam a um sentido de dignidade humana que podem levar a que uma medida proporcional, em concreto, se revele desrazoável. É um género de terceiro teste de razoabilidade, olhando a circunstâncias particulares. Isto já decorria do artigo da proporcionalidade, aplicando-se em situações limite.

·       Princípio da igualdade (artigo 6º CPA) - há um conjunto de critérios que o legislador enunciou, com base nos quais não pode haver discriminações. Porquê uma lista fechada de critérios? Se não for com base num destes, a Administração já pode discriminar? Nem o legislador nem a Administração podem discriminar, exceto se tiverem uma boa razão para tratar diferentemente. O equívoco é pensar que só importam as discriminações baseadas nestes critérios. Tem que haver sempre um esforço de razoabilidade dessa atuação. Qualquer discriminação, à partida, tem que ser fundamentada. Porque o princípio é que as pessoas têm que ser tratadas de forma igual (artigo 13º, nº1 CRP). Sempre que assim não é, têm que haver razões adequadas para o tratamento desigual. Não basta que as discriminações não sejam arbitrárias, as razões que justificam o tratamento diferenciado têm que ser adequadas, necessárias e proporcionais em sentido estrito. O que interessa é saber que este artigo não é uma categoria fechada.

·       Princípio da proporcionalidade (artigo 7º CPA) - Há escolhas que têm como limites e têm que ser conformadas com recurso a princípios da atividade administrativa. Os princípios não são só expressões de valores com expressão ética. Aqui os princípios têm a capacidade de conformar as tais margens de escolha da Administração e mudar totalmente a ideia de que temos um poder discricionário. A discricionariedade não é apenas uma vontade que a Administração pode exercer como se fosse autonomia privada. Tem que ser alicerçada nos princípios.

As matérias limite que são sempre vinculadas e que decorrem da lei são a violação do fim ou desvio do poder e a competência (raramente a norma confere total liberdade quanto aos meios).

As normas fim ou normas programa, são normas que apontam para uma finalidade, para um objetivo, para uma realidade futura que o legislador pretende alcançar. E, praticamente, nada dizem sobre os factos, as circunstâncias, os meios que a Administração tem ao seu alcance para produzir esses fins. Nestas zonas, a discricionariedade é muito maior. Estas normas colocam problemas de reserva de lei. Há zonas em que é preciso determinar mais e estas normas não são suficientes. Ex.: a Administração deve assegurar a segurança pública. Mas de que forma? Atenção que nestas normas não deixa de haver controlo de juridicidade, nomeadamente através do princípio da proporcionalidade.

Os meios devem ser proporcionais mas já apela a uma ideia que está subjacente. Há quem também chame a este princípio proibição do excesso. Isto significa que, na proporcionalidade, está sempre em causa uma relação entre meios e fins. Este princípio desdobra-se em três comandos:

·       Adequação – suscetível de alcançar o fim, senão, deve prevalecer a liberdade;

·     Necessidade – não haver outro modo menos lesivo para alcançar o fim com o mesmo grau de eficácia (relação de causa efeito). Se a Administração tiver ao seu alcance um meio menos agressivo, deve escolher-lho, para não causar uma lesão inútil de dimensões dos direitos dos particulares que podia ser evitada;

·    Equilíbrio – implica a justa medida. Há um juízo de custo benefício, com base nos bens jurídicos que estão em confronto. O benefício e o sacrifício são medidos através do valor que tem cada bem jurídico.

·       Princípio da boa-fé/tutela da confiança (artigo 10º CPA) - A tutela da confiança aparece a par da boa-fé, outras vezes aparece como um princípio autónomo da boa-fé. Há quem diga que a tutela da confiança não encontra o seu fundamento na boa-fé, mas no estado de Direito. Outros autores dizem que é uma decorrência da boa-fé. No Código parece que se opta pela primeira opção. A boa-fé remete para um conjunto de valores éticos que devem guiar as relações entre os sujeitos de direito de forma que se possa dizer que atuam de modo transparente, leal e corretamente. Uma convivência sã entre os sujeitos de direito não é, em si, marcada pela obediência estrita à lei. Há outras dimensões que não estão expressamente prevista na lei, mas que não deixam de implicar que o comportamento dos sujeitos de direito se orientem por estes valores de conteúdo ético.

·     Quer a Administração se deve comportar de acordo com a boa-fé, quer os particulares em relação à boa-fé.

·       Apela-se a um conjunto de valores de correção, que podem provocar danos aos particulares ou podem estes provocar danos ao interesse público. Nos casos concretos é que se pode dizer se um comportamento viola ou não a boa-fé. Estes valores têm, claramente, uma indeterminação.

·       Princípio da imparcialidade (artigo 9º CPA) - Este princípio não se viola apenas se alguém favorece outrem. Há uma modalidade anterior a esta que são as garantias de imparcialidade (artigo 69º a 76º CPA) - escusa, impedimento e suspeição. Pretende-se evitar que o decisor participe em atos em que estejam em causa interesses sobre os quais possa ser toldado o seu interesse. Só o facto de haver esse perigo, é suficiente para haver uma censura do Direito. A pessoa que decide tem que estar livre de outros interesses que podem condicionar a sua decisão. Estas garantias previnem que o decisor público pratique um ato onde há interesses que lhe são próximos. Há casos onde essa proximidade é muto evidente – impedimento. Depois há outros casos que podem levar a concluir se a pessoa deve ou não participar no procedimento – escusa ou suspeição.

·       O princípio da imparcialidade tem duas vertentes:

-  Vertente Negativa - assegurar que os titulares dos órgãos e os agentes da Administração Pública não são colocados na situação de decidirem, toldados, por outros interesses que não o interesse público.

-   Vertente Positiva – a imparcialidade como significando o dever, por parte da Administração Pública, de ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados legítimos, equacionáveis para o efeito de certa decisão, antes da sua adoção. 

Andreia Mósca

Nº140118503

Bibliografia: 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol II

VASCO PEREIRA DA SILVA, Apontamentos das Aulas de Direito da Atividade Administrativa