"Petite Histoire" e o art. 1º do CPA: O primeiro do Código e o último a ser escrito
"Petite Histoire" e o art. 1º do CPA: O primeiro do Código e o último a ser escrito
Francisco Moura - 140119514
Bem dizem os franceses que a realidade, por vezes, transparece mais em pequenos fatos que em grandes acontecimentos. É o caso da história do art. 1º do Código de Procedimento Administrativo, e da proposta "sui generis" que motivou a sua origem, que nos foi sumária mas generosamente narrada por um membro da comissão responsável pela elaboração do Código no início dos anos 90: O nosso Professor Doutor VASCO PEREIRA DA SILVA. História esta que, apesar de tão breve, é uma rica expressão de uma grande divergência na doutrina do Direito Administrativo português.
Segundo a mencionada narração, até à ultima reunião de trabalhos, momento em que já se finalizara a feitura do código, o nome deste novo conjunto de leis seria "Código de Processo Administrativo Gracioso", definição que remontava aos tempos do Professor MARCELLO CAETANO, à qual era favorável um grande discípulo deste, e presidente da referida comissão, o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL.
Ora, o uso da nomenclatura "processo" num código que continha várias normas procedimentais, remontava à conceção monista sustentada por ALDO SANDULLI em Itália, nos anos 60, que considerava a existência de uma continuidade entre procedimento e processo, e adotada em considerável medida pelo Professor FREITAS DO AMARAL. Entretanto, alguns membros da comissão, entre os quais o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, divergentes dessa corrente doutrinária, sustentavam que procedimento e processo eram conceitos substancialmente diferentes (uma vez que se deve entender por procedimento a forma de atuação da Administração Pública, e por processo a forma de atuação dos tribunais). E reza a história que nessa última sessão em que a comissão se reunia para os acertos finais, os defensores da diferenciação entre procedimento e processo tentaram persuadir o Professor FREITAS DO AMARAL a alterar o nome do código, uma vez que este não fazia sentido no quadro de uma visão mais ajustada e atual do Direito Administrativo. E após algum debate, fizeram-no com sucesso. Entretanto, o "preço a pagar" para persuadir o presidente da comissão a que se alterasse o nome foi (sugerido por um defensor da alteração) a introdução de uma norma que "não fosse muito exagerada" quanto ao que deveria ser a correta definição de procedimento (segundo a referida conceção mais recente), mantendo-se a antiga definição de processo. E sob essa condição, consta que o Professor FREITAS DO AMARAL acabou por aceitar o novo nome do código, acrescentando-se o art. 1º ao por fim denominado Código de Procedimento Administrativo (1), e não mais "Código de Processo Administrativo Gracioso". (2)
Artigo este, na opinião do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, criticável na sua letra por alguns aspectos. Em primeiro lugar, por ter uma natureza definitória, tarefa esta que não compete ao legislador, mas antes à doutrina jurídica.
Além disso, porque a definição de procedimento adotada no art. 1ºnº1 (sucessão ordenada de actos e formalidades à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública) se encontra muito próxima da definição monista de SANDULLI, para quem o procedimento era "uma sucessão coordenada de actos pré-ordenados a um fim unitário"(3) a uma forma de atuação administrativa. E não obstante a batalha pela "independência" do procedimento, o legislador usou para o mesmo a definição correspondente a uma visão ultrapassada do Direito Administrativo.
Visão esta de continuidade de procedimento e processo que, aliás, como sustenta ainda o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA é inconstitucional (e já na altura da elaboração do código o era) em função da separação de poderes consagrada pela Constituição (arts. 2º e 111º) de onde decorre a separação entre Administração e a Justiça. A este respeito, o próprio Professor FREITAS DO AMARAL discorre em seu Curso de Direito Administrativo que o princípio da separação deverá ter os seguintes corolários "actuais" (e merece destaque esta menção temporal): A separação entre órgãos administrativos e judiciais; a incompatibilidade entre magistraturas administrativas e judiciais; independência recíproca da Administração e da Justiça (4).
E ainda segundo considerações do Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, ao rever o CPA em 2015, o legislador, tal como SANDULLI, adotou uma visão demasiado substancialista do procedimento, e subalternizou regras procedimentais a regras substantivas. Pelo que, se a norma do art.1º do CPA já era criticável em 1991 - embora representasse um progresso quanto às conceções monistas - repeti-la em 2015 significou optar por um conceito ultrapassado subalternizador do procedimento sintetizado em uma "noção de procedimento elaborada em razão do produto final da atuação administrativa que é, a maior parte das vezes, um ato administrativo"(5).
E aqui ficamos com um pouco da história do art. 1º do CPA (com uma breve contextualização doutrinária correspondente ao curto espaço de um artigo para o blog da nossa disciplina) que deveria ser conhecida por todos os estudantes do Direito Administrativo Português. E que tivemos o privilégio de ouvir contada por alguém que a viveu e a compreendeu, e que por isso a soube tão bem transmitir às gerações que a sucederam.
1) Adaptado de exposição oral do Professor Doutor VASCO PEREIRA DA SILVA, em aula por videoconferência à Turma 1 de "Direito da Actividade Administrativa" da Escola de Lisboa da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, em 14/04/2020
2) Declaração de Rectificação n.º 22-A/92, de 29 de Fevereiro nº3
3) ALDO SADULLI, «Il Procedimento Amministrativo»
4) DIOGO FREITAS DO AMARAL, « Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, Coimbra, 2018, págs. 14 e 15
5) VASCO PEREIRA DA SILVA, «Breve Crónica de um Legislador de Procedimento que Parece Não Gostar Muito de Procedimento», in «Nos 20 Anos dos Cadernos de Justiça Administrativa», CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, Braga, 2017, pág. 2
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