O Regulamento, a Lei e a importância da sua distinção
Primeiramente, é dada no artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (em diante designado por CPA) uma noção, resultante do Direito Alemão, de regulamento administrativo em que o legislador diz que “consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos.”
Esta noção dá uma nuance de que os regulamentos são normas jurídicas gerais e abstratas, o que é bastante discutível. Por exemplo, se um regulamento estabelecer as condições para a reforma do Presidente da República, a norma tem um destinatário, pelo que não é geral (apesar de este não ser determinado, pois as condições em causa são atribuídas ao titular do cargo em concreto e não à pessoa que se encontra no cargo no momento). Para além disso, pode acontecer (e é cada vez mais comum no Direito Administrativo) muitas situações em que há uma generalidade de destinatários, mas se aplicam a uma situação de vida apenas, pondo em causa esta definição. Logo, de acordo com a visão do professor Vasco Pereira da Silva, esta é uma das imprecisões do conceito presente no conceito disposto no artigo 135º do CPA, devendo estar estabelecido que um regulamento corresponde a uma norma jurídica que pode ser geral ou abstrata.
Esta definição também não é feliz quando refere, na parte final aos “efeitos jurídicos externos”. O Professor Vasco Pereira da Silva entende que a referência aos “efeitos jurídicos externos” deve ser interpretada apenas como “efeitos jurídicos”, uma vez que, havendo efeitos jurídicos, há externalização e como tal, a medida pode ser impugnada. Há que considerar, de forma corretiva, o artigo 136º/4 do CPA, à luz do princípio da legalidade, pretendendo que todas as atuações regulamentares , mesmo que não produzam efeitos externamente, produzem efeitos tendo eficácia para o exterior, o que permite que estes possam ser impugnados.
Deste modo, seguindo a definição dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, os regulamentos administrativos são as normas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. Estes constituem “o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo”, sendo, deste modo, considerada uma fonte secundária de Direito Administrativo.
Por sua vez, estes constituem um produto da atividade da Administração indispensável ao funcionamento do Estado Moderno, pois permitem ao Parlamento, por razões de tempo e por razões materiais, desonerar-se de tarefas que considera incómodas e, ao mesmo tempo, possibilitam uma adaptação rápida do tecido normativo e múltiplas situações específicas de vida que se encontram em constante mudança.
Visto isto, pretende-se fazer uma distinção entre regulamento e lei e analisar a importância prática da distinção. Há, portanto, critérios que procuram responder a esta questão:
o À lei caberia a formulação dos princípios e ao regulamento a disciplina os pormenores (este critério parte da escola clássica francesa – Carré de Malberg). Este é um critério bastante vago, visto que não há uma distinção clara entre princípios e pormenores e nada implica que um regulamento/lei tenha princípios/pormenores.
o Um segundo critério defendido pela escola Alemã e pelo professor Marcello Caetano é baseado na falta, por parte do regulamento, da novidade, que é uma característica da lei. Ou seja, é referido por parte desta doutrina que os regulamentos (complementares ou de execução) são normas secundárias que completam ou desenvolvem leis anteriores. Este critério não pressupõe na sua base nenhuma lei, a não ser a lei de habilitação, o que enfraquece estre critério.
o Finalmente, chegando ao critério mais aceite na generalidade da doutrina, é feita a distinção tendo como base a identidade material entre lei e o regulamento. Ou seja, a distinção entre as duas só poderá ser feita num plano orgânico e formal. Desta forma, somente a Assembleia da República, o Governo e as Assembleias Legislativas Regionais dispõem de poder legislativo. Destes, se excetuarmos a Assembleia da República para aprovar o seu regimento, apenas as Assembleias Legislativas Regionais e o Governo possuem competência regulamentar. Ou seja, a dificuldade da distinção entre as leis e os regulamentos independentes limita-se, na prática, à normação do Governo e das Assembleias Legislativas Regionais. As leis aprovadas pelo Governo revestem a forma de decretos-leis e são editadas ao abrigo do artigo 198º da CRP. Por sua vez os regulamentos independentes do Governo revestem a forma de decretos regulamentares (art. 112º/6 da CRP) e são editados ao abrigo do artigo 199º da CRP.
Analisados os critérios de distinção, importa então perceber qual é, então, a sua importância prática. Para isso, é necessário entender qual a utilidade prática da distinção que, de acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral, se cifra em 3 pontos essenciais. Em primeiro lugar, a lei, em regra, baseia-se unicamente na Constituição da República Portuguesa (já anteriormente designada por CRP), sendo que o regulamento, de acordo com o artigo 112º nº7 da CRP, só será válido se uma lei de habilitação atribuir competência para a sua emissão. De seguida, é preciso ter em conta que um regulamento contrário à lei é ilegal, sendo que, uma lei contrária a outra podem coexistir na ordem jurídica com diversos domínios de aplicação. Por fim, a lei só pode ser impugnada contenciosamente com fundamento da sua inconstitucionalidade (ou excecionalmente, em ilegalidade sui generis) enquanto que um regulamento ilegal é, em regra, impugnável contenciosamente com fundamento dessa mesma ilegalidade (ou com fundamento na violação de um regulamento que deveria ter sido respeitado). Apenas excecionalmente, um regulamento pode ser impugnado diretamente perante o Tribunal Constitucional.
Bibliografia:
Curso de Direito Administrativo; Volume II; Diogo Freitas do Amaral; 2016; 3º Edição; Almedina
Direito Administrativo I; João Caupers; 4ª edição; Âncora Editora
Foi também utilizada informação apreendida nas aulas lecionadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva, no ano letivo 2019/2020.
Simão Henriques, 140118100
Esta noção dá uma nuance de que os regulamentos são normas jurídicas gerais e abstratas, o que é bastante discutível. Por exemplo, se um regulamento estabelecer as condições para a reforma do Presidente da República, a norma tem um destinatário, pelo que não é geral (apesar de este não ser determinado, pois as condições em causa são atribuídas ao titular do cargo em concreto e não à pessoa que se encontra no cargo no momento). Para além disso, pode acontecer (e é cada vez mais comum no Direito Administrativo) muitas situações em que há uma generalidade de destinatários, mas se aplicam a uma situação de vida apenas, pondo em causa esta definição. Logo, de acordo com a visão do professor Vasco Pereira da Silva, esta é uma das imprecisões do conceito presente no conceito disposto no artigo 135º do CPA, devendo estar estabelecido que um regulamento corresponde a uma norma jurídica que pode ser geral ou abstrata.
Esta definição também não é feliz quando refere, na parte final aos “efeitos jurídicos externos”. O Professor Vasco Pereira da Silva entende que a referência aos “efeitos jurídicos externos” deve ser interpretada apenas como “efeitos jurídicos”, uma vez que, havendo efeitos jurídicos, há externalização e como tal, a medida pode ser impugnada. Há que considerar, de forma corretiva, o artigo 136º/4 do CPA, à luz do princípio da legalidade, pretendendo que todas as atuações regulamentares , mesmo que não produzam efeitos externamente, produzem efeitos tendo eficácia para o exterior, o que permite que estes possam ser impugnados.
Deste modo, seguindo a definição dada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral, os regulamentos administrativos são as normas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei. Estes constituem “o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo”, sendo, deste modo, considerada uma fonte secundária de Direito Administrativo.
Por sua vez, estes constituem um produto da atividade da Administração indispensável ao funcionamento do Estado Moderno, pois permitem ao Parlamento, por razões de tempo e por razões materiais, desonerar-se de tarefas que considera incómodas e, ao mesmo tempo, possibilitam uma adaptação rápida do tecido normativo e múltiplas situações específicas de vida que se encontram em constante mudança.
Visto isto, pretende-se fazer uma distinção entre regulamento e lei e analisar a importância prática da distinção. Há, portanto, critérios que procuram responder a esta questão:
o À lei caberia a formulação dos princípios e ao regulamento a disciplina os pormenores (este critério parte da escola clássica francesa – Carré de Malberg). Este é um critério bastante vago, visto que não há uma distinção clara entre princípios e pormenores e nada implica que um regulamento/lei tenha princípios/pormenores.
o Um segundo critério defendido pela escola Alemã e pelo professor Marcello Caetano é baseado na falta, por parte do regulamento, da novidade, que é uma característica da lei. Ou seja, é referido por parte desta doutrina que os regulamentos (complementares ou de execução) são normas secundárias que completam ou desenvolvem leis anteriores. Este critério não pressupõe na sua base nenhuma lei, a não ser a lei de habilitação, o que enfraquece estre critério.
o Finalmente, chegando ao critério mais aceite na generalidade da doutrina, é feita a distinção tendo como base a identidade material entre lei e o regulamento. Ou seja, a distinção entre as duas só poderá ser feita num plano orgânico e formal. Desta forma, somente a Assembleia da República, o Governo e as Assembleias Legislativas Regionais dispõem de poder legislativo. Destes, se excetuarmos a Assembleia da República para aprovar o seu regimento, apenas as Assembleias Legislativas Regionais e o Governo possuem competência regulamentar. Ou seja, a dificuldade da distinção entre as leis e os regulamentos independentes limita-se, na prática, à normação do Governo e das Assembleias Legislativas Regionais. As leis aprovadas pelo Governo revestem a forma de decretos-leis e são editadas ao abrigo do artigo 198º da CRP. Por sua vez os regulamentos independentes do Governo revestem a forma de decretos regulamentares (art. 112º/6 da CRP) e são editados ao abrigo do artigo 199º da CRP.
Analisados os critérios de distinção, importa então perceber qual é, então, a sua importância prática. Para isso, é necessário entender qual a utilidade prática da distinção que, de acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral, se cifra em 3 pontos essenciais. Em primeiro lugar, a lei, em regra, baseia-se unicamente na Constituição da República Portuguesa (já anteriormente designada por CRP), sendo que o regulamento, de acordo com o artigo 112º nº7 da CRP, só será válido se uma lei de habilitação atribuir competência para a sua emissão. De seguida, é preciso ter em conta que um regulamento contrário à lei é ilegal, sendo que, uma lei contrária a outra podem coexistir na ordem jurídica com diversos domínios de aplicação. Por fim, a lei só pode ser impugnada contenciosamente com fundamento da sua inconstitucionalidade (ou excecionalmente, em ilegalidade sui generis) enquanto que um regulamento ilegal é, em regra, impugnável contenciosamente com fundamento dessa mesma ilegalidade (ou com fundamento na violação de um regulamento que deveria ter sido respeitado). Apenas excecionalmente, um regulamento pode ser impugnado diretamente perante o Tribunal Constitucional.
Bibliografia:
Curso de Direito Administrativo; Volume II; Diogo Freitas do Amaral; 2016; 3º Edição; Almedina
Direito Administrativo I; João Caupers; 4ª edição; Âncora Editora
Foi também utilizada informação apreendida nas aulas lecionadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva, no ano letivo 2019/2020.
Simão Henriques, 140118100
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