Era uma vez... uma reforma administrativa. O novo CPA e a invalidade do ato administrativo

Era uma vez, um Código de Procedimento Administrativo, nascido em 1991, que encontrou o seu fim no ano de 2015, no qual surgiu um novo, reformado e melhorado.  Neste novo Código, uma série de figuras jurídicas de invalidade viu o seu regime, em alguns aspetos, alterado.

Nulidade

     O regime da nulidade é considerado especialmente gravoso pois representa a forma de invalidade mais grave. Um ato nulo é aquele que desde o seu início não tem poderes, não tem capacidade de produção de efeitos jurídicos – para que isso aconteça, o particular pode pedir que o ato seja nulo para que os seus efeitos sejam afastados da ordem jurídica. Apesar disso, o legislador considerou que por vezes os efeitos fossem excessivos e tentou morigerar, além de clarificar e flexibilizar, o regime, mediante a admissão da reforma ou conversão de atos nulos (arts 162º e 164º CPA), além de acentuar a possibilidade de atribuição de efeitos putativos aos atos nulos com fundamento em princípios jurídicos fundamentais, em condições mais amplas do que na versão inicial do Código. Contudo, não podemos ignorar que a regra é a de que um ato nulo não produz efeitos jurídicos.

     O art 162º, nº3 CPA traduziu em moldes mais amplos a norma homóloga que estava prevista no CPA de 1991, no art 134º, nº2. Assim, identificamos que há situações em que se permite que o ato nulo gere efeitos, pois há princípios jurídicos que se sobrepõem ao da legalidade (da boa fé, proteção de confiança e proporcionalidade).

Anulabilidade e revogação

     Antes da reforma de 2015, a anulação administrativa estava incluída numa figura complexa de revogação. Mas existe uma série de diferenças entre ambas figuras, pelo que é compreensível que se tenha marcado esta dualidade de figuras, que o novo Código do Procedimento Administrativo as tenha separado e autonomizado, o que por sua vez facilitou a resolução de problemas práticos que antes, devido a um regime que tratava ambas figuras em conjunto, acabavam por ter soluções erróneas ou inadequadas. Com a reforma, o que era um regime único, passou a ter uma parte comum e outras autónomas específicas de cada figura.

•        A revogação faz cessar os efeitos de outros atos por se entender que não são convenientes para o interesse público (critério do mérito)
•      A anulação pretende destruir os efeitos de um ato com fundamentação na sua ilegalidade ou num vício que o torna ilegítimo (critério da ilegalidade)

    As diferenças estão na fundamentação (mérito e ilegalidade), no objeto (na revogação este tem efeitos atuais ou potenciais de eficácia duradoura e na anulação são quaisquer atos) e nos efeitos (em princípio, a revogação tem efeitos “ex nunc” e a anulação tem efeitos “ex tunc”).

  

  A anulabilidade é considerada como a regra da invalidade dos atos administrativos, embora já previamente fosse considerado como sendo o regime típico da invalidade.

   

   Um ato anulável é aquele que produz efeitos até o momento em que é anulado, seja por outro ato da Administração - ato secundário – (no prazo de um máximo de cinco anos) ou por um tribunal (num prazo máximo de um ano). Caso não seja anulado, este ato continua a produzir efeitos internamente, mesmo sendo ilegal. A doutrina diverge quanto ao que acontece com o ato quando finda o prazo para declarar a anulação: uma parte defende que o ato se convalida e se torna válido, enquanto que outra parte, na qual se insere o Prof. Vasco Pereira da Silva, defende que não há nenhuma fundamentação que valha no nosso ordenamento para sustentar essa ideia da convalidação: se o ato é inválido, assim se mantém, e as entidades administrativas e tribunais devem agir em conformidade. Isto está presente na nossa ordem jurídica no art 38º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos – o juiz deve ter conhecimento de que um ato é inválido e, mesmo não podendo afastá-lo da ordem jurídica, deve retirar as consequências no quadro das relações jurídicas.

    Com a reforma de 2015, o seu regime foi mais pormenorizado (art 163º CPA). Regularam-se os seus efeitos (art 172º CPA) e esclarecem-se os efeitos da ratificação, reforma e conversão (art 164º CPA). Também moderou os efeitos da anulabilidade em benefício da estabilidade dos atos administrativos – passou a admitir a não produção do efeito anulatório, apesar da invalidade, em três circunstâncias previstas no art 163º, nº5 CPA:

•      Aproveitamento do ato pois não pode ser outro (o seu conteúdo está vinculado ou a apreciação do caso não permite identificar outra solução)
•      Irrelevância do vício quando o fim visado pela exigência procedimental ou formal foi alcançado por outra via
•     Se no caso concreto se comprova que, mesmo sem vicio, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.

   Antes da reforma, o CPA não tinha em conta se o ato em causa era um ato constitutivo de direito, um ato precário ou um ato desfavorável (o que atualmente já se tem em conta), e também não se dava importância à boa ou má fé do particular, o que é relevante para a tutela da confiança.

   Também existiam dúvidas antes da reforma sobre o conceito “autor do ato” e sobre quem tinha o poder revogatório. Existiam duas correntes: uma defendia que o autor era quem tinha praticado o ato, mesmo não tendo competência para tal, e outra defendia que era o órgão com competência para o praticar. Isto dava lugar às dúvidas sobre quem podia revogar. O novo CPA de 2015 veio a adotar uma perspetiva ampla, determinando que tanto o órgão competente como o incompetente detém esse poder, pois se o primeiro tem naturalmente essa competência, o segundo deve poder emendar as ilegalidades que cometeu.

BIBLIOGRAFIA

- O novo Código do Procedimento Administrativo - conferências do CEJ 2014-2015 ("A anulação administrativa de atos no Código do Procedimento Administrativo revisto", José Carlos Vieira de Andrade)

- Código do Procedimento Administrativo

- Aulas do Professor Vasco Pereira da Silva

Raquel Paramés

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