Breve explicação da evolução do processo e procedimento administrativos

UMA BREVE REFERÊNCIA E EXPLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO E PROCESSO ADMINISTRATIVOS

 

O legislador de 2015 é responsável por ter adotado uma visão demasiado substancialista do procedimento administrativo e por ter subalternizado as regras procedimentais às regras substantivas. Esta opção é muito criticável e tal como o professor Vasco Pereira da Silva refere “o legislador foi além do que deveria ter feito”.

Quais as diferentes posições?

1.     Conceção substancialista/ negativista – defendida por LaFerriére, parte da ideia de que a única coisa que releva é o ato administrativo. O procedimento não é importante, não é suscetível de ser apreciado e, portanto, pensava-se apenas na figura substantiva do ato e no quadro desta figura estabelecia-se que a única coisa que relevava era o ato enquanto tal e não era preciso dar qualquer relevância ao procedimento. Acabou por se confundir a forma e o procedimento.
Hoje em dia esta conceção não tem sentido, o ato é o resultado do conjunto de atuações de formação e manifestação de uma vontade administrativa. Para que o ato surja tem que cumprir as regras procedimentais: 1) a própria CRP exige que haja um código de procedimento no art 267º; 2) código de procedimento consagra a autonomia do procedimento; 3) o legislador de 76 consagrou direitos fundamentais procedimentais.

2.     Conceção monista – teorizada por Kelsen e Merkel e defendida em Portugal por Marcelo Caetano e deu origem a um entendimento de autonomização da realidade procedimental. No quadro desta conceção, o procedimento era subalternizado ao processo. O procedimento e processo eram a mesma coisa, são a continuação um do outro. A administração pratica um ato utilizando o procedimento e se houvesse um processo era a continuação do procedimento na via contenciosa. Esta ideia servia para uma dimensão e realidade dupla e igualmente pouco adequada, como havia continuidade por um lado desvaloriza-se o procedimento, dizendo que se acaba no processo e depois desvaloriza-se o processo dizendo que ele acabava no procedimento.

3.     Conceção Sandulliana - surgiu nos anos 60 em Itália por Aldo Sandulli – diz que o procedimento vale em si mesmo, não vale apenas enquanto realidade substantiva ou processual. É distinto do ato administrativo e do processo contencioso. Se por um lado Sandulli distingue o procedimento do ato e valoriza o que existe antes do ato, não obstante, Sandulli vem dizer que a realidade procedimental existe em função das formas de atuação administrativa, está determinada por ela e a autonomia do procedimento não é completa, é meramente relativa, porque continua a considerar que mais importante é a dimensão da atuação substantiva. Esta conceção é adotada no artigo 163º nº5 por exemplo, vê-se perfeitamente que estamos a subordinar o procedimento à forma de atuação. E está a esquecer-se de que o procedimento tem uma relevância autónoma e completa no quadro da formação da vontade administrativa.

4.     Conceção atual - O que está em causa é um procedimento multifuncional e que desempenha múltiplas funções sem os quais não pode haver correta formação da vontade administrativa:

1.     Função legitimadora: democrática, por os órgãos serem eleitos, e legitimação do estado de direito. Se olharmos para administração a maior parte dos órgãos não goza de legitimidade democrática direta – não são diretamente eleitos, tirando as autarquias locais, a maior parte dos órgãos não têm legitimidade democrática, mas têm legitimidade que decorre do estado de direito. Mas há também uma outra legitimação, que decorre do procedimento administrativo – na função administrativa, a existência de um procedimento em que os particulares também participam confere uma legitimidade acrescida às decisões.

2.     Criação de racionalidade na função administrativa – as questões que existem hoje em dia são muito técnicas e complicadas, com interesses diferentes e por isso é preciso organizar racionalmente o processo decisório para que a decisão seja também ela racional.

3.     Composição de interesses antagónicos – porque o interesse público é uma realidade que tem que ser construída pela administração. O interesse público é uma abstração que só faz sentido no procedimento administrativo.

4.     Tutela antecipada dos direitos dos particulares – permite ao particular que se pronuncie antes da administração tomar uma decisão que possa afetar os seus direitos. O particular deve ser ouvido e esta audiência permite que a decisão não ponha em causa os seus direitos.

O procedimento é essencial foi essa ideia que levou a que hoje em dia a visão que considera a autonomia do procedimento, seja a posição maioritária.

Fontes: aulas de Direito Administrativo do professor Vasco Pereira da Silva

Carolina Pinheiro

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