A Validade dos Atos Administrativos

A Validade dos Atos Administrativos- Cláusula Aberta do Artigo 161º do Código do Procedimento Administrativo

No direito administrativo é preciso distinguir entre validade e eficácia, que são realidades com existência autónoma. Uma coisa é falar de produção de efeitos jurídicos- eficácia, outra coisa é a conformidade com o direito- validade. Podem existir atos válidos, mas ineficazes e vice versa. Há quem diga que a invalidade coincide com a ineficácia, no sentido em que a contrariedade à lei implica a não produção de efeitos jurídicos. Porém, a lei estabelece requisitos distintos de validade e de eficácia que fazem com que estes requisitos sejam separados enquanto regras que a Administração tem de seguir. As razões desta especificidade prendem-se com o facto de estar perante funções públicas, havendo a necessidade de regras que existam para facilitar a vida dos cidadãos e de um regime de segurança dos atos públicos. Resumindo, a validade corresponde ao cumprimento dos requisitos estabelecidos na lei e a eficácia estabelece requisitos quanto à produção de efeitos dos atos administrativos. 

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, invalidade e ilegalidade são um conceito amplo de invalidade abrangendo ilegalidade. A legalidade tem de ser entendida em sentido amplo e com um sentido correspondente à ideia de juridicidade. Quando se fala em requisitos de legalidade, está-se a pensar em última análise em todo o ordenamento jurídico. Já o Professor Diogo Freitas do Amaral, apresenta a ideia de que podem haver três fontes de invalidade do ato administrativo, a ilegalidade que corresponde à violação dos requisitos legais em sentido estrito; a norma que corresponde à violação de um direito subjetivo que seria autónomo em relação à ilegalidade; e ainda a ilicitude, o ato administrativo que lesa particulares é ilícito mesmo quando seja válido. O Professor Diogo Freitas do Amaral procura alargar a ideia de ilegalidade criando outras fontes de invalidade que, na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, acabam no fundo por conduzir todas à ideia de ilegalidade. 

As modalidades de invalidade estão tratadas nos artigos 161º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA), que são a nulidade e anulabilidade. Nulidade, é a sanção mais grave e corresponde à insusceptibilidade de produção de efeitos jurídicos. Esta insusceptibilidade pode corresponder a uma aptidão para a produção de efeitos através das situações de facto, efeitos putativos. A anulabilidade, uma ilegalidade em que a ordem jurídica determina que o ato administrativo anulável produz efeitos até ser anulado, ou ad eternum se nunca chegar a ser posto em causa. O efeito da impugnabilidade é um efeito processual, não produz efeitos substantivos, o tribunal pode reconhecer a invalidade do ato, mesmo que este não tenha sido anulado. 

O legislador nos anos 90, reconduziu todas as formas de invalidade a estas duas modalidades, acabando com a discussão sobre a possível existência de outras formas de invalidade, pretendendo simplificar o regime jurídico. Já o legislador em 2015, mantendo essa orientação, introduziu algumas alterações que permitiu certos autores falar de inexistência ou irregularidade. A racionalidade da ordem jurídica levou a que se equiparasse os atos inexistentes aos atos nulos. Com isto, existe o problema de saber se o legislador quando regula esta matéria, regula as nulidades de forma tipificada e restrita ou se adota em termos amplos permitindo o seu alargamento. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, o legislador estabeleceu um sistema de cláusula geral e aberta, através de uma enumeração exemplificativa. 

 No quadro do direito Administrativo existe um conjunto grande de atos cujo desvalor é anulabilidade e por essa razão, certa parte da doutrina, como o professor Marcello Caetano, consideram que no ordenamento jurídico Português a sanção regra é a anulabilidade. Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva vem discordar desta perspetiva devido ao facto do CPA estabelecer um número amplo de casos de nulidade que não permite que se diga que existe uma regra geral. Os atos tanto podem ser nulos como anuláveis, a nulidade ou anulabilidade depende da gravidade da lesão. Aplicar-se-á o artigo 161º aos casos em que a lesão à ordem jurídica é mais grave e aplicar-se-á o artigo 163º aos demais casos em que a lesão não é tão grave. O CPA estabelece no 161º uma lista extensa, e não fechada, de atos nulos. Ainda que a cláusula do artigo 161º/1º possa ser considerada relativamente fechada, é preciso atender que tal disposição deve ser lida em função do número 2º, que é aberta, mantida com a expressão do “designadamente”. O artigo 161º/2 determina o caráter aberto da cláusula geral do nº1 e fornece também os critérios para a determinação de nulidade ou anulabilidade. 

 Podendo retirar a conclusão de que, desde os anos 90, que o CPA pôs termos à regra geral que se dizia existir no Direito Português. Contudo, o facto de não haver regra geral, não significa que os casos de anulabilidade não sejam frequentes no Direito Administrativo. A limitação que está estabelecida no 161º/1 não levou ao afastamento da cláusula aberta de nulidade que existia de modo expresso no CPA antes da reforma. 

Fontes: Aulas do Professor Vasco Pereira da Silva, Direito da Atividade Administrativa e 

AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina 

Mª Joana Assis Teixeira
Nº 140118090, Turma 1