A audiência dos interessados: uma análise sobre a evolução da figura e contraposição doutrinal

A audiência dos interessados

Introdução:

A audiência dos interessados está prevista no artigo 121 a 125 do CPA e, hoje em dia, representa uma fase essencial do procedimento.

É uma formalidade necessariamente prévia à decisão final, onde os interessados se pronunciam, podendo contestar o sentido provável de decisão e trazer argumentos para que a mesma seja favorável.

Quanto a esta figura, é muito discutível se a sua função é mais objetivista (intuito de salvaguardar a administração) ou subjetivista (intuito de proteção dos particulares).

A epigrafe do artigo 121 parece trazer, de certa forma ,um intuito de proteção com a expressão” direito de audiência”, no entanto, sendo o objetivo desta figura que a administração possa refletir sobre a sua decisão conseguimos, ao mesmo tempo, intuir um pendor objetivista.

Feita esta primeira aproximação à figura, vamos analisar a sua evolução ao longo tempo, uma vez que, para além de nem sempre ter sido uma fase do procedimento, antes também não era obrigatória. Cabe-nos então fazer uma contraposição do esquema tradicionalista com o atual.

Evolução da figura:

Tradicionalmente a audiência dos interessados para além de não ser uma fase do procedimento, era encarada como direito de defesa do particular em relação à administração, era assim exercido na fase de audiência do arguido. Esta lógica vem muito da administração agressiva do Estado liberal e da falta de convivência particulares na administração.

Até ao CPA de 1991 a administração funcionava numa lógica de requerimento onde não havia, na generalidade dos casos, qualquer tipo de participação dos particulares nas decisões que lhes dissessem respeito.

Mesmo quando as decisões eram tomadas por requerimento dos particulares, os interessados não eram ouvidos, nem após instrução nem antes da decisão final. A administração decidia sozinha e contactava depois com o particular. Não havia uma lógica de cooperação na decisão nem dinamismo no procedimento, desta forma, assim que o particular tomava conhecimento da decisão já não havia nada a fazer.

Hoje em dia não é assim que se procede, a audiência dos interessados é vista como um instrumento de participação dos particulares, como podemos então perceber, esta lógica é completamente distinta à visão tradicionalista.

Em vez da comunicação do particular ser encarada como um meio de defesa perante a administração, é vista como uma forma de colaboração para produção da decisão mais acertada.

A audiência dos particulares torna-se assim um instrumento para possibilitar essa mesma participação, tal como nos diz Cassesse “o procedimento é um perfil dinâmico da organização”, a participação do particular é então uma das variáveis que traz dinamismo a todo o percurso do procedimento.  

Esta crescente generalização da participação dos particulares no procedimento demostra também a passagem de uma administração autoritária a uma administração de serviço.

Importância da audiência:

Hoje em dia, o direito de audiência é uma realidade obrigatória (com algumas exceções que iremos analisar mais a frente) e isto é bastante consensual na doutrina.

Segundo Freitas do Amaral esta fase é bastante importante uma vez que formaliza dois princípios gerais muito importantes no direito administrativo, o principio da colaboração da administração com os particulares presente no art.º  11 do CPA o principio da participação do art.º 12 CPA.

Na opinião do professor Vasco Pereira da Silva, a audiência dos interessados é um direito fundamental de natureza análoga que está consagrado na constituição no art.º 267 número 5.

Audiência como nova fase do Procedimento:

O CPA de 1991 consagrou um modelo de administração participada, introduziu assim algumas alterações estruturais que transformaram por completo a importância da audiência dos interessados.

Com o CPA de 1991 deixa de haver um esquema trifásico de procedimento (composto por 3 fases: requerimento, informação dos serviços, decisão), para haver um esquema quadrifásico (composto por: requerimento, informação dos serviços, audiência dos interessados, decisão).

Como já tinha referido, a audiência dos interessados como nova fase do procedimento é hoje em dia aceite de forma mais ou menos consensual, surgem, no entanto, algumas críticas que não devem suceder.

Uma das críticas a esta nova fase prende-se com a questão da morosidade do processo. Supostamente o procedimento poderia ser mais moroso devido aos atrasos que possam suceder por provenientes da audiência. Suponho até que pode estar suportada legalmente com o princípio da celeridade, que por sua vez, é desdobramento do princípio da boa administração art.º 5 e 59 CP. Está crítica é facilmente rebatível uma vez que numa lógica de cooperação e desde que sejam seguidos os prazos, os benefícios desta nova fase vão sempre sobrepor.

Concluo assim que embora esta crítica possa ser pertinente de ser posta não é um argumento que, em caso algum, possa pôr em causa a validade desta nova fase.

Delimitações do Direito de audiência:

Uma questão que não é tal consensual na doutrina é de saber se os particulares devem ser confrontados  a decisão mais provável a ser tomada pela administração ou, se o dever de audiência se circunscreve à pronuncia sobre a decisão a tomar por parte do particular.

Sobre esta questão o professor Freitas do Amaral considera que há um alargamento do direito de audiência no sentido em que a administração está vinculada não apenas à audiência do particular, mas também, quanto à decisão mais provável de ser tomada pela administração.

Segundo o Professor Freitas do Amaral, apenas desta forma a administração consegue cumprir o objetivo que a CRP exige quando alude para a participação dos cidadãos nas decisões que lhes dizem respeito.

O professor Vasco Pereira da Silva também está de acordo com este pensamento.

Sobre esta questão basta-me apenas confirmar a posição dos professores referidos, uma vez que, concordo que para o particular conseguir realmente fazer o uso pleno do seu direito deve saber as “guide lines” do que vale a pena pronunciar-se. Apenas se souber qual a decisão mais provável de ser tomada pode reforçar os seus argumentos para conseguir obter a decisão mais favorável ao mesmo e, ao mesmo tempo, ter acesso a toda a informação disponível que eu considero que possa ser uma manifestação do principio da boa fé, principio à própria administração e ao desenrolar do procedimento.

Embora esta discussão permaneça em parte até aos dias de hoje, foi muito atenuada devido à reforma do CPA e à clareza que esta nova versão trouxe no sentido de abranger que a administração está vinculada a dar a conhecer a decisão mais provável.
O que pode ser discutido no dia de hoje é exatamente a interpretação de o que é exatamente o sentido de decisão.

Dispensa de audiência:

O direito da audiência é uma realidade obrigatória, hoje em dia, ninguém põe em causa essa obrigatoriedade. Há, no entanto, reduzidos casos em que pode haver dispensa da audiência, esses casos estão previstos no art.º 124.

O art.º 124 contem sobretudo situações em que consequências da audiência ou se tornam pejorativas, ou então, quando são atos de natureza favorável ao particular não se justifica esta audiência.

De toda a forma, a dispensa tem obrigatoriamente de ser fundamentada na decisão final, caso não tenha existido fundamentação há um vicio formal, caso a fundamentação não esteja bem justificada pode haver um vicio material. A fundamentação tem de conter algum dos casos enunciados no artigo 124 e deve estar contida na decisão final segundo o n2 do artigo 124.

Isto decorre também do artigo 152 do dever de fundamentação.

O problema da Falta de Audiência:

Este é talvez o ponto que gera mais desentendimento da doutrina no que toca à audiência dos interessados, o que acontece então quando há inobservância da audiência prévia?

Freitas do Amaral diz que há dois grandes blocos de pensamento.

Em primeiro lugar há quem defenda que o direito à audiência é um direito Fundamental expressamente conferido pela CRP, devido a isto, a inobservância deve gerar a consequência mais gravosa, sendo esta a nulidade do ato final. Esta é a posição dos professores Jorge Miranda, Gomes Canotilho, Sérvulo Correia. O professor Freitas do Amaral rebate esta posição argumentando que os direitos fundamentais são apenas os que dizem respeito à dignidade da pessoa humana, logo, o direito à audiência não corresponde a um direito fundamental.

Por outro lado, há quem não considere que seja um direito fundamental e por isso defende que a inobservância desta fase deve gerar anulabilidade do ato definitivo. Esta é a posição defendida por Freitas do Amaral e Pedro Machete.

Na opinião do professor Vasco Pereira da silva, o legislador português apresenta uma noção ampla de direitos fundamentais, desta forma, estão então incluídas as liberdades públicas contra o estado. A constituição trata os indivíduos como sujeitos de direito em relações administrativas colocando-os numa posição de igualdade perante o poder público, desta forma, e devido à grande importância da administração hoje em dia, a dignidade da pessoa humana deve ser garantida também através do Estado e da administração.

A dignidade da pessoa Humana não se contrapõe então ao dever de audiência como direito dos cidadãos.

Os direitos de procedimento surgem no seguimento do desenvolvimento da dignidade da pessoa humana no estado pós social, desta forma estão contidos no próprio conceito.

Para o professor, mesmo que o direito de audiência não fosse considerado um direito fundamental, o que não é o caso, sempre que uma decisão administrativa pudesse afetar um e o particular e este não fosse ouvido, poderia até não haveria violação desse direito fundamental de fundamentação mas de um outro qualquer que estivesse em causa.

O professor Vasco Pereira da Silva chega assim à conclusão que analisando estes dois blocos e fazendo o percurso acima descrito, passo a citar a passagem do seu livro, A procura do Ato administrativo perdido “(...)uma decisão administrativa praticada sem a audiência dos particulares interessados viola o conteúdo essencial de um direito fundamental pelo que deve ser considerada nula...”

Para além disso, podíamos chegar à nulidade de uma outra forma. Como já vimos, nos dias de hoje o procedimento representa 4 fases sendo uma delas a audiência do interessado. Poderíamos assim chegar à interpretação que haveria uma consequência de nulidade devido à falta de uma fase do procedimento.

Concluímos assim pela posição do professor Vasco que de qualquer forma, o ato administrativo que cujo procedimento não participem os interessados deve ser nulo e não meramente anulável, ao contrário da posição tomada por Freitas do Amaral, embora se concorde largamente com muitos dos seus argumentos sobre esta matéria.

Considerações Finais:

Após a análise das várias variáveis que estão em causa quanto a esta figura podemos concluir que a sua evolução gerada pela transição estrutural introduzida pelo CPA de 91 transforma a lógica antiga administração agressiva onde o particular é ouvido em casos raros e para se defender, para uma lógica onde há uma efetiva colaboração e dinamismo com o intuito não de proteção, mas de colaboração.

Posso concluir então que esta figura hoje em dia, está marcada tanto pela posição subjetivista (de proteção) como objetivista (salvaguarda da administração), e que apenas com a discussão e argumentação de ambos o lado se poderá refletir de modo a tomar a melhor decisão para o caso concreto.

Inês Rio Maior, nº140118058

Analise realizada com os seguintes suportes:

• Em busca do Ato administrativo Perdido, Vasco Pereira da Silva
• Curso de Direito Administrativo, Diogo Freitas do Amaral
• Aulas do professor Vasco Pereira da Silva
• Apontamentos das aulas professor André Salgado de Matos na disciplina de Organização e Procedimento Administrativo.