O principio da participação na Administração Pública

O principio constitucional do respeito pelos direitos dos particulares - em concreto o principio da participação.

O principio da participação dos particulares na criação de normas e decisões da Administração publica é hoje em dia um dos pilares do Direito Administrativo, decorrendo diretamente do principio democrático. 

Traduz-se num mecanismo obrigatório, onde se consulta interessados ou afetados pela produção de normas, regulamentos ou decisões administrativas - esta consulta dá-se durante o seu processo de feitura. Assim, o particular, afetado ou interessado, tem possibilidade de responder à Administração, apresentar novos argumentos e eventualmente convencer a Administração a mudar de ideias -  tem o direito de se defender previamente e preventivamente, sem que tenha numa fase posterior de recorrer ao Tribunal para acautelar a proteção dos seus direitos.

Origem deste principio

A concepção que hoje adotamos do principio da participação surgiu aquando  o surgimento do Estado Democrático e Constitucional, distinguindo-se do Estado autoritário que o antecedera, onde as autoridades administrativas distanciavam-se dos cidadãos não requerendo qualquer participação por parte deles.

Estando hoje num Estado Constitucional, a Administração Pública tem o dever de produzir decisões justas, e para que isso seja possível é necessário que se chamem os particulares a participar nas suas decisões. Gomes Ganotilho e Vital Moreira, na CRP anotada, referem este principio da participação como uma democratização dos atos e decisões da Administração.

Hoje o principio da participação dos particulares na Administração Publica vem expresso na CRP, quando no artigo 268º refere os direitos e garantias dos administrados face ao poder politico.

O principio da participação num contexto de Direito Administrativo sem fronteiras

Hoje em dia, várias entidades internacionais exercem funções administrativas e tomam decisões que vinculam as administrações estatais, e, por vezes, em caso de incumprimento das decisões podem aplicar sanções. O problema encontra-se na própria constituição destes organismos internacionais. Podem ser criados como instituições publicas, privadas ou híbridas, de forma independente da Administração Publica estatal e portanto sem legitimidade democrática. Mas como dito anteriormente, as decisões destas instituições podem e têm muitas vezes impacto nas decisões da administração publica nacional. 

Mas é aqui que surge a relevância do principio da participação neste contexto. Embora estas instituições não tenham legitimidade democrática, elas são pautadas por vários princípios e regras que garantem a legalidade, a transparência e a razoabilidade  das suas decisões. Um desses princípios é o principio da participação, aplicado quando a administração sem fronteiras adota medidas que afetam indivíduos determinados ou grupos de indivíduos, sendo que estes indivíduos ou grupos serão ouvidos no processo de feitura da decisão.

O principio da participação no contexto de Direito Administrativo na visão clássica 

O principio da participação nasceu no século XIX, como um principio que levava a Administração Publica e os particulares a cooperar, compreendendo a participação dos indivíduos nas decisões e feiura de normas administrativas. Aqui, Vasco Pereira da Silva, diz-nos que passa a haver “contratos” entre os particulares e o Estado (afinal há um espécie de negociação entre particulares e Administração na audiência que é feita aos particulares interessados),  onde os particulares passam a ser tratados como sujeitos de direito, contrapondo-se à administração autoritária.

Aplicação pratica 

O CPA é um conjunto de normas que regulam o modo de actuação dos órgãos da AP perante os particulares. Dois dos objectivos do CPA que temos hoje são assegurar informação aos interessado com a sua participação nas decisões e salvaguardar a transparência da ação administrativa - para satisfazer esses objectivos nasceram um conjunto de regras e princípios, sendo um deles o principio da participação. Os princípios da colaboração dos particulares e da participação, andam normalmente de mãos dadas, embora sejam distintos, pois o principio da colaboração traduz-se apenas na necessidade  de “prestar informações e os esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e informações” - art. 11º do CPA. Relembremo-nos que o principio da participação envolve a participação efetiva dos particulares no processo e formação de decisões que lhes digam respeito.

O principio da participação passou a ser requisito de validade de decisões administrativas, estando presente no art. 12º do CPA. Faz ainda parte do universo do direito à informação, que com base no art. 268º da CRP compreende o principio da colaboração  com os particulares (art. 11º do CPA), o principio à participação (art. 12º do -CPA) e o principio da administração aberta (art. 17º do CPA)

O principio da participação traduz-se na audiência dos interessados, sendo uma fase autónoma do procedimento administrativo - art. 121º.

Que forma deve revestir essa audiência? - Pode ser oral ou escrita, sendo que quem escolhe a forma é o responsável pelo procedimento - art. 122º nº1.

• É fixado um prazo para que os interessados digam o que lhes prover, sendo notificados, mas o prazo  para  que os interessados apresentem as suas alegações não pode ser inferior a 10 dias - art. 122º nº2
• Os interessados podem acompanhar o processo no sitio da internet - art. 122º nº3

Caso especial da audiência oral:

• Pode ser feita presencialmente ou por teleconferência - art. 123º nº1. 

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• Realiza-se uma ata com as alegações do particular podendo juntas alegações escritas caso o particular deseje - art. 123º nº4 

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• A falta de comparência só permite adiamento e nova marcação, de preferência por acordo, nos 20 dias subsequentes, se houve apresentação prévia de justificação - art. 123º nº 2 e 3.

A dispensa da audiência dos interessados do art. 124º do CPA.

Tal só poderá acontecer se:

1. Se for uma decisão urgente
2. Haja comprometimento da execução ou utilidade da decisão se houver a audiência
3. Impraticabilidade graças a um número elevado de interessados - neste caso substitui-se a audiência dos interessados por consulta publica segundo a alínea d) do art. 124º.
4. Se os interessando ja se tinham pronunciado previamente sobre a decisão e provas
5. Se a decisão for completamente favorável aos interessados

NOTA - a Administração deve dizer o porque de dispensar a audiência, segundo o art. 124º nº2

Nos casos em que a administração publica não ouve os particulares, não se aplicando o regime da dispensa da audiência, o particular pode recorrer aos tribunais administrativos, e estes anularam a decisão da Administração por violação de um dos princípios fundamentais da Administração publica moderna, o principio da participação - art. 162º nº2 do CPA em conjugação com o art. 12º do CPA

Telmo Teles

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