O Ato Administrativo

ATO ADMINISTRATIVO

CONCEITO NATUREZA E ESTRUTURA

ORIGEM E EVOLUÇÃO DO CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO:

Desta forma convém distinguirmos duas fases da nossa história:

• Primórdios da Revolução Francesa - o ato administrativo delimitava as ação da Administração excluídas por lei da fiscalização dos tribunais judiciais. As queixas que surgissem contra a administração por parte dos particulares deveriam ser apreciadas e resolvidas por órgãos da própria Administração, que agiam como juízes de legalidade do ato impugnado tudo devido ao princípio da separação de poderes. Foi apenas a lei de 16 do Fructidor do Ano III, depois da lei de 16-26 de Agosto de 1790 que subtraiu os atos administrativos à jurisdição dos tribunais judiciais. Assim nesta altura o que se pretendia com o ato administrativo era identificar as atuações da Administração sobre as quais os tribunais judiciais não se podiam pronunciar, e defendia a independência da Administração face o Poder Judicial
• A partir do ano VIII - Constituição do Frumário, 15 de Setembro de 1799 que criou o Conselho de Estado - o ato administrativo serve para definir as atuações da Administração submetidas ao controlo dos tribunais administrativos. O ato administrativo está agora ao serviço do sistema de garantias dos particulares.

Ainda hoje o conceito de ato administrativo tem uma função de delimitar comportamentos suscetíveis de fiscalização contenciosa pelo meio processual adequado, e que hoje é a ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos - 268º, Nº4, CRP - aqui o ato administrativo aparece a delimitar os comportamentos da administração que são suscetíveis de controlo jurisdicional para fins de garantia dos particulares.

O ato administrativo também tem uma função substantiva e uma função procedimental além da função contenciosa que já falámos:

Através do ato administrativo, os órgãos da administração aplicam e transpõem para a vida real os preceitos jurídicos gerais e abstratos, da lei, do regulamento ou de outra fonte de direito administrativo, transformando-os em situações concretas da vida em função daquilo que se dispõe nesses preceitos - função substantiva - aplicação ao caso concreto da norma jurídica geral e abstrata.

A função procedimental vem do facto de o ato administrativo ser uma forma de atuação praticada no decurso de um procedimento, em que os particulares são chamados a participar.

DEFINIÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO:

Ato administrativo - é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela administração visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta - 120º CPA

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - ATO JURÍDICO:

O ato administrativo é um ato jurídico ou seja uma conduta voluntária produtiva de efeitos jurídicos e são-lhe aplicáveis os princípios gerais de direito.

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - ATO UNILATERAL:

O ato administrativo é unilateral porque é um ato jurídico que provem de um só autor, cuja declaração é perfeita independentemente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de direito - a Administração manifesta a sua vontade própria e isso basta para que o ato exista e esteja completo

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO:

O ato  administrativo deve ser praticado no exercício do poder administrativo.

Apenas os atos praticados no exercício de um poder público, ao abrigo de normas de direito público, para o desempenho de uma atividade administrativa de gestão pública e que são atos administrativos.

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - ATO PRATICADO POR UM ÓRGÃO ADMINISTRATIVO:

É um ato praticado por um órgão da Administração pública em sentido orgânico (atos praticados pelos órgãos das pessoas coletivas públicas da AP) ou por um órgão de uma pessoa coletiva privada, ou por um órgão do Estado não integrado no poder executivo, por lei habilitado a praticar atos administrativos.

Nem todos os funcionários públicos ou agentes administrativos podem praticar atos administrativos - o poder jurídico para praticar atos administrativo vem da lei ou de delegação de poderes, e assim os que são habilitados por lei ou delegação de poderes são os órgãos da administração e as leis são as autoridades administrativas.

Também são atos administrativos por força de lei, atos jurídicos unilaterais que decidem situações individuais e concretas em matéria administrativas mas que não provém da AP.

Se algum indivíduo sem qualquer vínculo com a administração, se faz passar por um órgão desta e pretende praticar atos administrativos  - usurpadores de funções públicas - temos 3 consequências:

• Esses atos não valem como atos administrativos - são inexistentes e não produzem efeitos jurídicos 
• O autor deste tipo de atos pratica o crime de usurpação de funções ficando sujeito a responsabilidade penal
• O mesmo individuo incorre em responsabilidade civil para com as vítimas do seu embuste e deve indemnizar todos os prejuízos

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - ATO DECISÓRIO:

Entre os atos da administração foi criada uma nova categoria de decisão - apenas serão atos administrativos os que corresponderem a um conceito estrito de decisão, a uma estatuição ou resolução de um caso, a propósito de uma certa situação jurídico-administrativa.

Assim podemos excluir dos atos administrativos, os que não são decisões stricto sensu, e são na verdade atos instrumentais (Rogério Soares), têm apenas uma função auxiliar em relação aos atos administrativos, que não produzem efeitos jurídicos diretos.

São decisões as pronúncias da Administração proferidas em inteira subordinação à lei e as que revelam a presença de uma opção discricionária dos seus autores.

E é decisão a pronúncia agressiva da esfera jurídica dos particulares, e a atributiva de vantagens ou prestações, e também a determinação unilateral da administração que estabelece se, de acordo com a lei ou regulamento, o particular tem direito à prestação.

ANÁLISE DA DEFINIÇÃO - ATO PRODUTOR DE EFEITOS JURÍDICOS NUMA SITUAÇÃO INDIVIDUAL E CONCRETA:

O ato administrativo visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta - 120º CPA - , o que o difere dos regulamentos que têm caráter geral e abstrato.

A expressão de situação individual e concreta é usada para frisar o contraste entre ato administrativo e ato normativo (lei, regulamento), que é uma regra geral e abstrata, enquanto que o primeiro é uma decisão individual e concreta.

O ato administrativo deve conter a individualização do destinatário a que se aplica e a identificação do caso sobre que versa.

A distinção entre atos genéricos/normativos e atos administrativos em certos casos não é fácil:

• Atos coletivos - atos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas - Governo dissolve um órgão colegial - aqui temos um ato administrativo, não estamos a formular regras gerais e abstratas, é na verdade um ato individual e concreto que se dirige a um conjunto de pessoas, no fundo temos vários atos administrativos
• Atos plurais - aqueles em que a administração toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes  - despacho ministerial nomeia 2o funcionários públicos para 2o vagas que existem numa direção-geral - temos aqui vários atos administrativos, tanto quanto os nomeados 
• Atos gerais - são atos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem determinados, ou determináveis no local - juntam-se 20 pessoas a ver uma montra, vem um agente da policia e diz que eles devem dispersar - são ordens concretas dadas a pessoas concretas e bem determinadas, são vários atos administrativos

IMPORTÂNCIA DO ATO ADMINISTRATIVO:

O ato unilateral de autoridade, figura típica de direito administrativo, é feita para se reagir contra ele e para isso existem remédios especialmente criados pelo direito administrativo para proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses legítimos, que são as garantias administrativas dos particulares.

O direito administrativo nasceu para garantir aos particulares a possibilidade de recorrerem aos tribunais contra os atos administrativos ilegais que os prejudicassem, e não há dúvida de que a ação impugnatória de atos administrativos ilegais e o pedido de suspensão provisória da eficácia do ato administrativo, é uma das armas mais usadas pelos particulares juntos dos tribunais administrativos contra as decisões ilegais da administração.

No entanto Vasco Pereira da Silva contesta o entendimento tradicional do ato administrativo como figura central do Direito Administrativo:

• O ato administrativo como ato de autoridade é uma noção autoritária das épocas do Estado Liberal e do Estado Autoritário, que não se deve aplicar no Estado social e democrático de direito.
• O ato administrativo deve ser substituído pela relação jurídica administrativa como figura central do direito administrativo
• O recurso contencioso de anulação não pode ser hoje a única ou principal garantia jurisdicional dos particulares e temos que considerar as várias ação no contencioso administrativo, os processos urgentes, as providências cautelares, os meios processuais acessórios, o processo executivo, etc

NATUREZA JURÍDICA DO ATO ADMINISTRATIVO:

• Caráter de negócio jurídico - negócio jurídico-público - no entanto entre o negócio jurídico e o ato administrativo existem várias diferenças:
• O negócio jurídico é uma figura de direito privado, e o ato administrativo é de direito público
• O negócio jurídico assenta no reconhecimento da autonomia da vontade ao serviço de fins individuais, e o ato administrativo assenta na construção de uma vontade normativa ao serviços de fins de interesse coletivo definidos pela lei
• O negócio jurídico move-se no campo da licitude, e o ato administrativo está no campo da legalidade
• É um ato de aplicação do direito, semelhante à sentença judicial - no entanto existem diferenças entre sentença e ato administrativo:
• A sentença prossegue um fim de justiça e o ato visa um fim administrativo
• A sentença vem do poder judicial no desempenho da função jurisdicional, e o ato administrativo vem do poder executivo no desempenho da função administrativa
• A sentença vai solucionar um conflito de interesses, o ato visa prosseguir o interesse pºublico com respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares
• A sentença define com força de verdade legal a siruação das partes de forma imodificável, mas o ato administrativo exerce competências conferidas à administração para realizar tarefas de interesse geral, e define as situações dos interessados, e que são modificáveis no futuro, tendo em conta novas exigências de interesse público.
• Encarado com uma natureza própria e um caráter específico como ato unilateral de autoridade pública ao serviço de um fim administrativo - 
• O regime jurídico do ato administrativo é o que consta da lei e da jurisprudência administrativa e deve corresponder à natureza suis generis do ato administrativo
• Podem aplicar-se supletivamente aos atos predominantemente discricionários as regras do negócio jurídico
• Podem aplicar-se aos atos predominantemente vinculados as regras próprias da sentença como ato de aplicação de norma geral e abstrata a uma situação individual e concreta.

NATUREZA JURÍDICA DO ATO ADMINISTRATIVO - PAPEL DA VONTADE NO ATO ADMINISTRATIVO:

Se o ato administrativo é um negócio jurídico funciona nele o princípio da autonomia da vontade - a lei pode formular limites, mas fora dele ou além deles a Administração pode decidir o que entender

Se o ato administrativo for um ato semelhante a uma sentença - o papel da vontade é minimizado, não há autonomia da vontade, apenas conta a vontade funcional ou normativa, interessa o que deve ser querido, deve apurar-se se cumpriu ou não a lei

No plano da interpretação do ato administrativo:

• Negócio jurídico - temos que apurar a vontade real do seu autor
• Sentença - temos que ver a lei e o tipo legal de ato que ela manda praticar

No plano da integração das lacunas do ato administrativo:

• Negócio jurídico - temos que reconstituir a vontade hipotética do órgão administrativo
• Sentença - temos que deduzir dos dispositivo legal aplicável ao tipo de ato em causa

No plano dos vícios da vontade que afetem o ato administrativo:

• Negócio jurídico - dizem que os vícios da vontade não geram ilegalidade, e defendem a relevância direta desses vícios e dizem que são fonte autónoma de invalidade
• Sentença - os vícios da vontade não relevam enquanto tais, mas na medida em que geram ilegalidade do ato

Assim percebemos que temos que seguir uma linha de orientação intermédia, temos que fazer uma consideração próxima e singular de acordo com a sua natureza própria.

ESTRUTURA DO ATO ADMINISTRATIVO:

Elementos subjetivos - põe em relação dois sujeitos de direito, por regra a administração pública e um particular, ou menos frequente duas pessoas coletivas públicas, ou ainda mais raro, duas pessoas coletivas privadas. Um dos sujeitos que o ato relaciona é uma pessoa coletiva pública que integra a Administração, ou uma pessoa coletiva privada titular de poderes de autoridade - é desta pessoa coletiva que o ato emana, é esta que tem a autoria jurídica do ato. Assim em caso de impugnação do ato deve ser demandada a pessoa coletiva publica ou no caso do Estado o ministérios a que seja imputável o ato

Elementos formais - todo o ato tem um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a decisão voluntária em que o ato consiste. Os atos provenientes de órgãos singulares são praticados sob forma escrita, mas nos órgãos colegiais as deliberações são tomadas oralmente, e depois são reduzidas a escrito (ata).

As formalidades definidas por lei que se devem verificar na fase de preparação ou na fase da decisão.

Elementos objetivos - estes elementos são o conteúdo e o objeto. O conteúdo é a substância da decisão voluntária em que o ato consiste e fazem parte dele a decisão principal tomada pela administração e as clausulas acessórias.

Temos assim um conteúdo principal (necessário e que permite identificar o ato), e um conteúdo acessório (facultativo que são elementos que a Administração pode acrescentar).

O objeto do ato administrativo é a realidade exterior sobre que o ato incide.

Elementos funcionais :

• Causa - É a função jurídico-social de cada tipo de ato administrativo ou o motivo típico imediato de cada ato administrativo
• Motivos - razões de agir que impelem o órgão da administração a praticar um certo ato administrativo ou a dotá-lo de um determinado conteúdo
• Fim - objetivo ou finalidade a prosseguir através da prática do ato administrativo
• Fim legal - fim visado pela lei na atribuição de certa competência a certo órgão da administração
• Fim efetivo - que seja ou tenha sido prosseguido de facto pelo órgão administrativo em certo caso

ELEMENTOS, REQUISITOS E PRESSUPOSTOS DO ATO ADMINISTRATIVO:

• Elementos - realidades que integram o próprio ato em si mesmo considerado
• Elementos essenciais - aqueles sem os quais o ato não existe
• Elementos acessórios - podem ou não ser introduzidos no ato pela administração
• Requisitos - exigências que a lei formula em relação a cada um dos elementos do ato administrativo para garantia da legalidade e do interesse público ou para proteção dos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares
• Requisitos de validade - sem cuja observância o ato será inválido
• Requisitos de eficácia - sem cuja observância o ato será ineficaz
• Pressupostos - as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade legal de praticar um certo ato administrativo ou de o dotar com um determinado conteúdo.

MENÇÕES OBRIGATÓRIAS NO ATO ADMINISTRATIVO:

Menções obrigatórias do ato administrativo - referências ou indicações que devem sempre constar do ato praticado sob forma escrita para melhor o identificar e esclarecer - 123º CPA

Daqui decorre que há 5 menções que a lei exige em todo e qualquer ato administrativo - indicação do autor do ato, identificação dos destinatários, conteúdo da decisão, data da decisão, assinaturas do seu autor ou representante  - nulidade 

Há 3 menções que são exigidas quando for caso disso - menção da delegação ou subdelegação de poderes (caso exista - gera irregularidade), enunciação dos antecedentes de facto que estiveram na origem da prática do ato administrativo (quando for relevante), e a fundamentação da decisão (exigida por lei) - anulabilidade