Da importância do procedimento administrativo – breve exposição sobre o tema

Da importância do procedimento administrativo – breve exposição sobre o tema

Por vários séculos se tem debatido a origem e a substância da realidade do ato administrativo e do procedimento que está na sua base, gerando esta temática acesa discussão doutrinária, cuja análise não aprofundaremos. As propostas de interpretação destas realidades são diversas, e têm sofrido alterações, ao longo do tempo, e à medida que as funções do Estado se transformam, passando a ser assumidamente diferentes das anteriores.

Para ilustrar esta realidade, nada mais útil que recuar ao século XVIII, tempo em que o ato administrativo estava na base de uma atuação autoritária e repressiva da Administração sobre os particulares que, indefesos, de poucos ou nenhuns meios se podiam socorrer para evitar que os seus direitos ou interesses legalmente protegidos fossem preteridos ou mesmo violados, aquando da tomada de decisões por parte do Poder Executivo. Nesta altura, a única realidade que interessava à Administração era satisfazer os seus interesses (e, por vezes, o interesse público), através da tomada de decisões que se traduzia na elaboração de um ato administrativo. Assim, a lei não consagrava quaisquer normas de procedimento, que realmente pudessem garantir aos particulares o respeito das decisões administrativas pelos seus direitos ou interesses legítimos. Para além disso, os particulares eventualmente lesados estavam impedidos de impugnar o ato em causa, já que a atuação da Administração não era fiscalizável por qualquer órgão jurisdicional, mas, meramente a nível da legalidade, por um órgão da própria Administração, juíza de si mesma. A independência do Poder Executivo face ao Poder Judicial revestia a Administração de um caráter punitivo e austero perante os particulares e investia-a numa posição de autoridade-submissão relativamente àqueles. Por muito tempo os particulares viram as suas posições jurídicas reduzidas, tornando-se meros sujeitos recetores de ordens administrativas.

Numa fase posterior, algum ânimo foi trazido aos destinatários da atuação da Administração Pública, já que o ato administrativo passara a estar submetido ao controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos. Contudo, este controlo era muito restrito, dizendo respeito unicamente aos “atos lesivos dos particulares, que exorbitassem das fronteiras que a superioridade de lei impunha à Administração Pública”, como explica o Professor Freitas do Amaral. A atuação administrativa era então submetida àquele controlo, tendo em vista a simples eliminação jurídica do ato que afetasse o direito de qualquer particular. Neste momento as garantias dos particulares já assumiam algum relevo, constituindo, ainda que parcamente, um fator de preocupação para a Administração.

Só mais tarde, depois do aparecimento da Administração Prestadora, com a proliferação e a regularidade das decisões administrativas, se afigurou necessária uma proteção reforçada dos particulares, como sujeitos de direito em situação de igualdade face à Administração, na medida em que tanto aqueles como esta se encontram dotados de personalidade jurídica e capacidade administrativa. Qualquer tipo de atuação administrativa passa então a estar subordinada ao Direito e a ser fiscalizável pelos tribunais: é conferido aos particulares o poder para impugnar todo e qualquer ato administrativo lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, existindo ainda a possibilidade de condenar a Administração por ação ou omissão lesiva da esfera dos particulares. Desta forma, eles poderão ser compensados por esses danos. A nossa Lei Fundamental traduz hoje, no seu artigo 268/4, este respeito pelos destinatários da atuação administrativa, e atende à necessidade de controlar essa atuação, por se traduzir numa situação em que a Administração, muitas vezes investida de poderes de autoridade, atua sobre aqueles a que chama de seus “administrados”.

Como reforça o Professor Vasco Pereira da Silva, com a acentuação do caráter prestador do Estado, o ato não mais pode ser visto como uma realidade decisória do Direito, nem tão pouco como uma imposição da decisão administrativa sobre o particular, no caso concreto. O ato administrativo não estabelece o direito para o particular, em termos definitivos, já que a atuação da administração pode ser posteriormente revertida, se declarada ilegal pelo tribunal. Além disso, é errado conceber que aquele ato possa ser executório, ou seja, suscetível de ser imposto ao particular contra a sua vontade, na medida em que, relativamente aos atos de prestação, o particular tem a pretensão de os ver realizados, não fazendo por isso sentido falar-se em impor ao particular algo que é desejado pelo mesmo.

Diante um mundo onde diariamente um inimaginável número de decisões administrativas são tomadas, é necessário atender ao mais importante garante de validade do ato administrativo – o Procedimento. A lei entende por Procedimento Administrativo “a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública” (artº 1/1 CPA), determinando depois a nulidade dos atos praticados com preterição total do procedimento legalmente exigido (salvo em estado de necessidade), no artigo 161/2, l) do CPA.

O procedimento deve ser visto como um elemento embrionário determinante do ato administrativo, algo que está na sua origem, que é parte do processo da sua composição, e sem a qual seria impensável existir ato final. Como elemento que confere validade ao ato administrativo, o procedimento nunca poderá ser preterido: é a partir deste segmento de exigências legais inerentes ao procedimento administrativo que é possível garantir a correta preparação, elaboração e exteriorização da vontade da Administração, bem como o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, que devem, em todo o caso, ser tidos em conta pela Administração, quando se lhe exige que esta tome uma decisão.

Se, por outro lado, como alguns autores defendem, considerarmos o procedimento administrativo como mais uma mera formalidade desprovida de importância para o ato final, estaremos a pôr em causa todo um processo que assegura o respeito pelos direitos procedimentais dos particulares, direitos de natureza análoga aos direitos fundamentais, constitucionalmente protegidos. Tomemos como exemplo um ato que tenha desrespeitado o procedimento administrativo, na medida em que não foi assegurada a audiência dos particulares – neste caso, o ato deve ser tido como nulo, já que o direito preterido (de audiência dos particulares) se reveste de enorme importância. A audiência dos particulares foi estabelecida para que, para além de se efetivar a participação dos interessados no procedimento, respeitando os seus direitos ou interesses legítimos, se garanta que a decisão administrativa final é a mais acertada, a todos os níveis. Só ao atender às queixas, desejos, receios e anseios dos possíveis afetados pelas medidas ou decisões da Administração, essa conseguirá manter a credibilidade do processo de formação do ato final, e assegurar que essa é, efetivamente, a melhor decisão para a prossecução do interesse público.

Assim sendo, nunca deveremos cair no erro de desconsiderar a importância formal e relevância prática do procedimento administrativo, sob pena de descurarmos as formalidades que garantem a validade e que conferem credibilidade ao ato administrativo final.

Mariana Fortunato – Turma 1, Nº 140118046