Bases do direito do processo administrativo

Bases do direito do processo administrativo

Nos primórdios do Direito Administrativos, a lei fixava os requisitos das condutas da administração sem disciplinar o caminho que esta devia percorrer até a sua adoção. Atualmente, considera-se o que a administração faz antes de decidir pelo menos tão importante como a decisão. O apuramento dos pressupostos de facto e de direito da atuação administrativa, a participação dos interessados, a auscultação de organismos encarregados de proteção de interesses públicos relevantes, a ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, só podem fazer-se antes da decisão e devem influenciar o seu sentido. A importância do momento pré-decisório levou à procedimentalização da atividade administrativa e à disciplina legal do procedimento administrativo.

Em Portugal, as regras legais sobre procedimento são quase tão antigas como o Direito Administrativo, mas não estavam organizadas num sistema orientado para melhor prossecução do interesse público e o respeito dos direitos individuais. Remonta à década de 1950 o início da teorização consistente do procedimento administrativo, embora inquinada pela ideia de que o procedimento administrativo e o processo nos tribunais administrativos teriam idênticas naturezas. Esta visão prevaleceu até 1974, quando a CRP procedeu ao “batismo”  dos tribunais administrativos, integrando-os  no poder judicial.

O objetivo de codificação do procedimento administrativos geral foi fixado por lei em 1962 mas não teve tradução prática durante quarenta anos. Em 1976 essa codificação  foi imposta pelo artigo 267º nº5 da CRP. A tarefa foi assumida por vários governos e materializada em anteprojetos de 1980, 1982 e 1991. Este último deu origem ao atual CPA. Durante este período, a codificação do procedimento administrativo foi consensualmente aceite pela doutrina.

O código de procedimento administrativo não é apenas um código de procedimento. Um procedimento é um conjunto de regras que determinam o modo de decisão da administração e o modo de execução das decisões por parte da administração. O que está em causa então,  é definir os diferentes momentos que a administração vai ou não seguir e este procedimento vai definir o modo de formação da vontade da administração e a sua execução. O legislador não se contentou em regular apenas o procedimento pois fez uma regulação geral do direito administrativo substantivo e, portanto, este é um verdadeiro código administrativo.

O CPA entrou em vigor em 1992 e foi revisto em 1996 e depois teve uma grande reforma em 2015. É composto por 202 artigos, divididos em 4 Partes. A Parte I contém a definição de procedimento administrativo (artigo 1º) o âmbito subjetivo de aplicação das normas do código (artigo 2º) e os princípio fundamentais de direito administrativo (artigos 3º-19º). A Parte II contém disposições relativas aos órgãos do direito administrativo [artigos 20º-52º, incluindo os regimes dos órgãos colegiais (arts. 14º-35º), da competência (arts. 36º-43º), da delegação de poderes e da substituição (arts- 44º-50), dos  conflitos de jurisdição, atribuições e competência (arts. 51º-52º)]. A Parte III incide sobre o procedimento administrativo [artigos 53º-134º, disposições gerais e princípios do procedimento (arts. 53º-64º), o regime do direito à informação (arts. 61º-64º), relação jurídica procedimental - dos sujeitos do procedimento (arts. 65º-66º) dos interessado no procedimento (arts. 67º - 68º) das garantias da imparcialidade (arts. 69º-76º) da conferência procedimental (arts. 77º-81º)  direito à informação artigo 82º- 85º) dos prazos (arts 86º - 88º) medidas provisórias na fase do procedimento (arts.  89º -90º) dos pareceres (arts. 91º-92º).  no capítulo VIII sob o título Da extinção do procedimento (arts. 93º-95º), procedimento do regulamento e do ato administrativo (arts. 96º-109º) das notificações (arts. 110º-120º) da audiência dos interessados (arts. 121º-125º) da decisão e outras causas de extinção pela direção do procedimento (125º- 133º) e as comunicações prévias no artigo 134º]. A Parte IV incide sobre a atividade administrativa [artigos 135º-202º, incluindo os regimes do regulamento (arts. 135º-147º), do ato administrativo (arts. 148º-183º), da reclamação e dos recursos administrativos  (arts. 184º -199). Esta parte do CPA incluí ainda o regime jurídico dos contratos administrativos (arts. 200º a 202º).

Como já foi referido, o CPA, não é, pois, um diploma simplesmente regulador do procedimento administrativo, antes pretendeu ser uma verdadeira codificação do Direito Administrativo português. O CPA conseguiu um equilíbrio entre a codificação de soluções anteriormente vigentes, a consagração de soluções aceites pela doutrina e algumas inovações. Não fez  grandes rupturas em termos de regime, mas tornou conhecidas e acessíveis à administração e aos particulares as normas que regulam os seus direitos e deveres recíprocos. Estudos da ciência da administração sobre a aplicabilidade do CPA revelam que o seu impacto sobre a realidade administrativa portuguesa foi positivo.

O CPA estabelece alguns princípios fundamentais do procedimento administrativo.

Segundo o princípio do inquisitório -  artigo 58º do CPA, é a administração pública que cabe o impulso procedimental:  a administração pode iniciar oficiosamente o procedimento (artigo 53º CPA), proceder oficiosamente às diligências procedimentais adequadas e necessárias à preparação de uma decisão legal e justa. Constituem importantes manifestações deste princípio as regras contidas nos artigos 115º e 117º do CPA. A violação do princípio do inquisitório, por a administração não ter realizado diligências necessárias à averiguação de factos relevantes, invalida a decisão final. Os tribunais são passivos, isto é, aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, só decidem sobre o que aqueles lhes tiverem pedido. Pelo contrário, a Administração é ativa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesse públicos postos por lei a seu cargo, por isso, a Administração não está condicionada pelas posições dos particulares.

O princípio ou dever de celeridade - artigo 59 do CPAº impõe a administração o dever de concluir o procedimento no mais curto período compatível com a adequada prossecução do interesse público e o respeito dos direitos dos particulares. O princípio implica que a Administração Pública se organize, tanto quanto possível, de modo a possibilitar uma utilização racional dos meios ao seu dispor, simplificando o mais possível tanto as suas operações próprias como o seu relacionamento com os particulares.

O princípio da informação procedimental  ou publicidade - arts 82º a 85º do CPA que conferem aos particulares direitos de informação procedimental e não procedimental. está em causa não apena a existência de garantias subjetivas dos administrados, como também a previsão de mecanismos que contribuam para otimização da decisão administrativa e para o controlo democrático do exercício do poder administrativo. ainda mais, de acordo com o artigo 268º nº1 da Constituição, significa que não só mo momento da resolução final mas durante todo o procedimento, se o cidadão quiser ser informado sobre o estado de um processo que lhe diz respeito, tem esse direito, estabelecendo ademais 2 requisitos para que exista este direito de informação: 1) que o particular requeira a informação à Administração e 2) que ele seja diretamente interessado no processo.

O princípio do carácter escrito dos actos e formalidades procedimentais implica que todos os atos procedimentais devem ser praticados  por escrito ou reduzidos a escrito. O procedimento administrativo  assume uma forma eletrônica e escrita. Ainda mais, no artigo 64º do CPA, "das diligências realizadas oralmente são lavradas autos e termos, que devem conter a menção dos elementos essenciais e da data e lugar da realizar da diligência que respeitam". Trata-se de uma exigência formulada quer em razão da necessidade de as decisões serem suficientemente ponderadas, que como forma de conservar para o futuro o registo completo e seguro do que se fez, do que se votou ou d que se disse. Por isso mesmo, a cada procedimento corresponde um processo administrativo - no sentido de um conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo - em suporte de papel ou em suporte eletrônico.

O princípio da colaboração procedimental dos interessados - artigo 60º do CPA é uma projeção específica do princípio da boa-fé. Implica a proibição dos interessados formularem pretensões ilegais, invocarem factos falsos e requererem diligências dilatórias, bem como o dever de colaborarem no esclarecimento dos factos. 

O princípio da participação dos particulares na formação das decisões  que lhes respeitem, em que o modo concreto de facultar essa participação dos interessados está depois legalmente configurado no CPA. Ele implica, para os órgãos administrativos, o dever de assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhe digam respeito , designadamente através da respetiva audiência (artigo 12º do CPA). Esse direito genérico de participação manifesta-se sob várias formas.  A mais importante de todas é o direito a audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de qualquer decisão administrativa que lhes digam respeito. Outras manifestações relevantes são: o direito de formular sugestões à Administração, o direito de lhe prestar informações (11º nº1 do CPA); e o ónus dos interessados durante a fase da instrução do procedimento.

Segundo o princípio da gratuitidade (artigo 15º do CPA)," o procedimento é tendencialmente gratuito, na medida em que leis especiais não impunham o pagamento de taxas por despesas ou outros custos suportados pela Administração"; por outro lado, em "caso de insuficiência económica, a administração isenta, total ou parcialmente, o interessado do pagamento das taxas ou das despesas referidas no nº2 do artigo 15º, devendo a aludida insuficiência se provada nos termos da lei sobre o apoio judiciário, com as devidas adaptações.

Na análise do professor Vasco Pereira da Silva, a gratuidade esta esvaziada enquanto princípio geral, pois quase todos os procedimentos de que resultem vantagens para os particulares envolvem o pagamento de taxas, em alguns casos de valor significativo.

O artigo 13º do CPA estabelece o princípio decisão. Significa que os órgãos administrativos tem o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam directamente respeito, bem como quaisquer petições, representações, reclamações  ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou interesse público. Através deste princípio da decisão dos órgãos administrativos, pretende-se não apenas que a Administração Pública se pronuncie sempre que para tanto é solicitada pelos procedimentos de iniciativa particular, mas também para facilitar a proteção dos particulares em face de omissões administrativas ilegais, designadamente o direito de reagir em tribunal contra a passividade administrativa pela previsão genérica de um dever legal de decidir. Claro que este princípio não apenas existe nos procedimentos administrativos desencadeados por particulares, mas também nos de iniciativa pública (procedimentos públicos). Estão, portanto, abrangidas aqui todas aquelas pessoas (públicas ou privadas) cuja posição jurídica esteja dependente de uma decisão procedimental da competência de um órgão administrativo.

O sistema português das formas de atuação administrativa está organizado em torno do acto administrativo, do regulamento e do contrato. O acto administrativo e o regulamento distinguem-se do contrato por serem unilaterais, enquanto que o contrato é bilateral (dupla manifestação de vontades). O acto administrativo distingue-se do regulamento por ser individual e concreto (aplica-se a um único sujeito e uma única situação pedida), enquanto o regulamento é  um ato normativo que pode ser geral (multiplicidade de destinatários) e abstrato (todas as situações da vida) [para o professor Vasco Pereira da Silva, o regulamento não precisa ser as duas em simultâneo]. 

O acto administrativo é um produto das mesmas condicionantes histórico-culturais e políticas que deram origem ao Direito Administrativo. O artigo 148º do CPA define o acto administrativo como uma "decisão de um órgão da administração pública que no exercício de poderes jurídico-administrativos, vise produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Disto resulta que o acto administrativo é uma conduta voluntária, positiva, imaterial e unilateral.

Salvo em estado de necessidade (artigo 3º nº2 do CPA) a formação dos atos administrativos é integralmente procidimentalizada. O CPA regula minuciosamente a tramitação do procedimento administrativo geral. O início do procedimento pode ser oficioso ou particular (art. 53º)  sendo a legitimidade procedimental definida em termos amplos no artigo 68º , que abrange no nº2 a defesa de interesses coletivos e difusos. De acordo com o artigo 115º a instrução visa averiguar os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito, incluindo os meios periciais.

O CPA tutela a participação dos interessados, não só através da audiência prévia (artigo 121º),m as também através de outros mecanismos como o dever de notificação aos interessados do início do procedimento (artigo 95º), a possibilidade de os interessados requererem diligências de prova (artigo 88º), e, genericamente, a possibilidade de intervirem a qualquer momento para a defesa dos seus interesses (artigo 8º). De acordo com o artigo 58º nº1, "o procedimento deve ser concluído no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei ou for imposto por circunstâncias excecionais" e decorrido o prazo para a conclusão do procedimento sem que tenha havido decisão existe uma omissão ilegal contra a qual o particular pode obter proteção através da condenação da administração à prática do ato devido.

A fundamentação é obrigatória para a maioria dos atos administrativos: os actos administrativos desfavoráveis; os que decidam em contrário de pretensão de interessado, de parecer ou proposta oficial; os que decidam de modo diferente da prática administrativa corrente; e os  que impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto anterior (artigo 124º). a fundamentação deve ser expressa, sucinta (artigo 125º nº1) e acessível ao particular (Artigo 268º nº3). A falta de fundamentação dos actos administrativos a ela sujeitos resulta na sua ilegalidade. ´Todos os actos administrativos que visem produzir efeitos relativamente a particulares estão sujeitos a notificação, sendo esta condição de eficácia dos actos desfavoráveis (arts. 110º -114º). Nos casos especialmente previstos, a eficácia dos actos administrativos depende de publicação. Regra geral, os actos favoráveis produzem efeitos assim que praticados, salvo se forem nulos (Artigo 127.º).

A violação de qualquer requisito de legalidade do acto administrativo acarreta a sua invalidade. De fora ficam apenas excepcionais situações geradoras de mera irregularidade (no caso de ilegalidades venais e, para aqueles que ainda admitem a subsistência do conceito de inexistência jurídica, no caso de ausência de elementos do conceito de acto administrativo.

Tradicionalmente, entendia-se que o sistema jurídico manifestava preferência pela anulabilidade, mas como vimos em aula, o sistema tradicional foi posto em causa pela amplitude da lista de situações previstas geradoras de nulidade no artigo 133º nº 2 e múltiplas leis especiais, para além da consagração de uma cláusula geral de nulidade (artigo 133º nº1). O artigo 133º contém um critério geral de nulidade: são nulos os actos a que falte qualquer dos seus elementos essenciais. Este é um critério estrutural (elementos essenciais do acto administrativo são o autor, os destinatários, o objeto, o conteúdo, a forma, as formalidades , o fim e os motivos), distinto do critério de gravidade material do vício.

Os casos de nulidade expressamente referidos pelo artigo 133º nº2 do CPA são os actos administrativos viciados de usurpação de poder (atos pelos quais a administração exerce poderes jurisdicionais, legislativos ou políticos) e incompetência absoluta (actos pelos quais se prosseguem atribuições alheias às da unidade em que o autor do acto está inserido), bem como actos administrativos de objecto ou conteúdo impossíveis, ininteligíveis ou criminosos, que violem o conteúdo essencial de um direito fundamental, praticados sob coação, que careçam absolutamente da forma ou das formalidades legalmente exigidas, praticados por órgãos colegiais em situações de tumulto ou em reuniões sem o quórum ou a maioria legalmente exigida, que violem decisões jurisdicionais transitadas em julgado, os que sejam consequentes de outros actos administrativos que tenham sido anulados ou revogados com fundamento na sua invalidade. O CPA prevê ainda a nulidade dos actos administrativos pelos quais um órgão renuncie à sua competência.

Os actos nulos não produzem efeitos, independentemente de declaração judicial ou administrativa de nulidade; não são vinculativos nem podem ser executados; são irrevogáveis; a nulidade pode ser promovida a todo o tempo por qualquer interessado e reconhecida por qualquer operador jurídico, incluindo, oficiosamente, por qualquer entidade pública (134º nº 2). Os actos anuláveis produzem efeitos, desde que reúnam os respectivos requisitos de eficácia, até serem anulados ou revogados (artigo 127º nº2); são vinculativos e podem ser executados (artigos 149º nº 1); são revogáveis por invalidade (artigo 138º, 141º). O acto administrativo ou a sentença de anulação têm efeito retroactivo (artigos 145º nº2 CPA); a anulabilidade só pode ser conhecida pelos órgãos administrativos nos casos expressamente previstos na lei (artigo 142º CPA) e a sua efetivação judicial depende de alegação do interessado.

Fonte: Aulas;

Livro Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras – VASCO PEREIRA DA SILVA ;

Curso de Direito Administrativo volume II- Diogo Freitas do Amaral;

Aluno :Vitor Davi de Oliveira – 140118083