Diferenças entre o Direito Administrativo Global e Nacional

O Direito Administrativo Global apresenta um conjunto de características próprias (que os distinguem do nacional), e das quais as principais são enumeradas pelo Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, no livro Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras, que são as seguintes:

1)  A multipolaridade de poderes e pluralidade de ordens jurídicas. Enquanto os direitos administrativos nacionais “giram em volta de um só polo, o Estado ou o governo nacional (ou mais do que um, se se tratar de um Estado federal), de acordo com uma lógica piramidal, «pelo contrário, o direito administrativo global é multipolar», assentando numa «pluralidade de autoridades públicas, colocadas a diversos níveis, mas não numa relação de hierarquia» (SABINO CASSESE). Em consequência, «não há uma ordem prevalecente, como a do Estado, que se afirmou sobre todos os outros poderes nos ordenamentos estaduais internos. Aqui, existem autoridades setoriais e, muitas vezes, apenas redes sectoriais de autoridades nacionais. Por esse motivo, toda a problemática, típica do Estado, das relações entre  Estado e periferia, não se aplica ao direito administrativo global» (SABINO CASSESE). É por isso, que é preferível »falar em governance, em vez de governo (“government”), no sentido de que existe a atividade ou efeito de governar, mas não a instituição , ou o estatuto jurídico (“o di regime”), pretendendo com este termo significa que as ordens internacionais (“ordini internazionali”) não se encontram ainda estruturadas ou evoluídas como se se tratasse de verdadeiros e próprios ordenamentos internacionais (“ordinamenti internazional”) (SABINO CASSESE)

2)  Lógica própria de organização (e de repartição) de poderes no Direito Administrativo Global (que é distinta da “Separação” ou “divisão” de poderes existente ao nível dos Estados. Característico do poder Administrativo Global é, desde logo, «um forte poder normativo, tanto mais que no ordenamento jurídico global existe um grande número de prescrições normativas». Pelo contrário, o « poder executivo é em regra pouco desenvolvido, uma vez que por motivos diversos, as ordens sectoriais do ordenamento servem se dos executivos estaduais, ou utilizando os seus serviços ou delegando neles as usas tarefas». Já no que respeita «ao poder judiciário(…) encontra-se em algumas ordens globais» (v.g Organização Mundial do Comércio – “World Trade Organization”), mas a sua importância tem «uma relação direta com o respetivo desenvolvimento e com a sua influência relativamente às ordens estaduais (para provar isso, basta fazer uma comparação entre a União Europeia e o Mercosul) (SABINO CASSESE). Desta muito peculiar organização dos poderes Administrativo Global, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA tira duas conclusões: a de que diferentes funções estão muitas vezes concentradas num mesmo órgão ( vide o que se passa na União Europeia, depois do Tratado de Lisboa); e a de que se verifica uma relativa confusão entre função administrativa e função jurisdicional, à semelhança do verificado, nos Estados nacionais, no momento do “pecado original” da Justiça Administrativa )ou do sistema do Administrador-Juiz) no Estado Liberal; significando essa última conclusão que se verifica aqui, à escala internacional, uma repetição dos mesmos “traumas” nacionais, por que passou a Justiça Administrativa;

3)  Tarefas globais realizadas indiretamente por entidades, órgãos e serviços de natureza estadual. De fato, «no ordenamento global, é frequente a indirect rule, que consiste no exercício de funções próprias das ordens globais por parte de autoridades ou serviços  (“di apparati o di uffici”) nacionais». Oque tem a vantagem de permitir «aos ordenamentos globais de modestas dimensões, a, produção de efeitos de grande envergadura» mas que apresenta igualmente o inconveniente de fazer surgir «graves problemas de execução [das decisões globais] e de disponibilidade de meios para assegurar a execução» (SABINO CASSESE).

4)    Natureza mista ou compósita das ordens jurídicas globais. Isto porque elas são constituídas de “forma multinível”, havendo sempre «um nível estadual e uma supraestadual. Este último, atuando como direito comum, não só requer que os direitos domésticos se procurem adequar a ele, como consente que eles comuniquem entre si» (SABINO CASSESE). Um tal efeito, tanto pode verificar-se «por meio da circulação de capitais, bens e serviços e, em termos mais limitados, empresas e pessoas», produzindo-se assim uma “abertura” dos distintos ordenamentos. Ambas as vias «consentem a escolha do direito mais favorável e conduzem à concorrência entre regulações (regulatory competition). Esta comunicação entre ordenamentos distintos, consentida pela admissão de um núcleo de regras  superiores e comuns, não ocorre, contudo, de um modo regular e simétrico: pois existem fortes diferenças por sectores, por tipos de bens e por finalidades» (SABINO CASSESE).

De tudo isto, é possível retirar duas principais conclusões para o Direito Administrativo e para Teoria do Direito, a saber:

1)  O desaparecimento da fronteira entre o Direito Internacional e o Direito Interno. Na verdade, tanto a lógica dualista como a monista de relacionamento entre Direito internacional e Direito interno assetavam na ideia de “separação” de ordens jurídicas, enquanto que aquilo que agora se verifica é a permeabilidade entre as esferas jurídicas internacional e interna;

2)    Uma maior fluidez no estabelecimento das fronteiras entre o Direito Público e o Privado. De fato, o Direito Administrativo global vai acentuar a confluência entre público e privado, que já se verificava no Direito Administrativo Nacional, ao fazer com que sujeitos públicos e privados se confundam, uma vez que ambos atuam ao mesmo nível, no quadro da Administração Global.

O código do procedimento administrativo estabelece o princípio de Cooperação leal com a União Europeia, que de acordo com o professor Diogo Freitas do Amaral, no seu livro, Curso de Direito Administrativo (volumo II de 2016) - a inovação respeitante à cooperação entre a Administraçaõ pública portuguesa e a União Europeia, constante do artigo 19º do CPA, visa dar cobertura à crescente participação da primeira no processo de decisão da segunda, bem como à participação de instituições e organismos da União Europeia em procedimentos administrativos nacionais. Assim, sempre que o direito da União Europeia imponha à Administração Pública a obrigação de prestar informações, apresentar propostas ou de, por alguma outra forma, colaborar com a Administração Pública de outros Estados Membros, essa obrigação deve ser cumprida no prazo para tal estabelecido e, na ausência de prazo específico, tal obrigação é cumprida no quadro da cooperação leal que deve existir entre a Administração Pública e a União Europeia.

Uma pequena nota: Não se deve confundir o Direito Internacional Administrativo,[ que não deixa de ter relevância no Direito Administrativo pois interessa na medida em que, provindo de uma fonte internacional, se destina a regular aspectos da administração pública interna] com o Direito Administrativo Internacional, que é, muito diferentemente, o direito administrativo próprio das organizações internacional. Por exempo: a ONU tem os seus serviços administrativos, tem os seus funcionários, tem sua burocracia; a esses serviços, a esses funcionários e à atividade de uns e outros aplicam-se regras que são administrativas pela sua natureza, mas intencionadas pelo seu objeto. Essas normas são de Direito Administrativo Internacional e naõ fazem parte do Direito Administrativo Interno, que é aquele que estamos a estudar: tratam-se no Direito Internacional Público, em que se incluem certas normas jurídicas que dizem respeito às administraçãoes públicas dos Estados e que uma vez aceites por estes, nomeadamente através da celebração dos Tratados, passam a regular em cada páis aspetos importantes da sua vida administrativa interna, o chamado Direito Administrativo Internacional. As normas de Direito Internacional Administrativo, são internacionais por sua natureza, mas administrativa pelo sue objeto, e quando existam -aplicando-se na ordem interna, por virtude de obrigações internacionais do Estado em matéria de administração pública. 

Para concluir, não se deve esquecer do poderos contributo que nas últimas décadas o Direito Administrativo tem dado para a elaboração normativa, jurisprudencial e científica do Direito Europeu, cujo sistema de garantias contenciosa foi construído com base con contencioso administrativo de anulação dos países inspirados no modelo francês. (Diogo Freitas do Amaral - Curso de Direito Administrarivo)

Como o professor  Vasco Pereira da Silva lecionou em aula, o Direito Europeu depende do Direito Administrativo português, porque a União Europeia também tem uma Administração Pública. e quem aplica o Direito Europeu é a Administração Pública interna de cada um dos Estados-membros, tal como são os Tribunais nacionais que vão aplicar o Direito europeu. Parece adequado falar também aqui da situação de dupla dependência entre o Direito Europeu e o Direito Administrativo no quadro da União Europeia. Hoje se olharmos para a realidade do Direito Administrativo português, a maior parte, das normas das políticas públicas que estão a ser prosseguidas têm pelo menos uma componente europeia importante. Há uma dimensão nacional e uma dimensão europeia. A dimensão europeia resulta de uma integração vertical que corresponde a leis e diretivas europeias que se impõem a Estados-membros e que resultam da União Europeia sendo comuns a todos os Estados-membros, por exemplo a questão da empresa, as regras da contratação pública, do contrato público.

Este crescente números de normas europeias modificam e condicionam o Direito Administrativo interno. É oque se passa, por exemplo com a liberalização de certos serviços públicos tradicionais (energia, telecomunicações), com a formação de certos contratos administrativos (empreitadas, fornecimento), com o regime jurídico da concorrência e dos preços, etc, etc.

Vitor Davi de oliveira - 140118083